美國參議員提出加密監管草案：CFTC獲主導權，SEC權力面臨轉移

2025 年 11 月初，美國參議院農業委員會主席約翰·布茲曼（阿肯色州共和黨人）與科里·布克（新澤西州民主黨人）聯合公布了一項兩黨加密貨幣監管草案，提議將數字資產市場結構監管權從美國證券交易委員會（SEC）轉移至商品期貨交易委員會（CFTC）。

該草案將大多數加密貨幣歸類為數字商品，要求發行公司註冊部分行為並建立新的披露規則，同時授權 CFTC 對部分交易徵收費用。儘管特朗普政府支持由規模較小的 CFTC 主導監管，但民主黨人擔憂該機構缺乏足夠資源和專業能力，且草案在去中心化金融（DeFi）和反洗錢條款上仍存分歧。若法案最終通過，這將是美國加密貨幣監管框架的重大變革，為行業提供更明確的合規路徑。

草案核心內容與監管權力重新分配

布茲曼-布克草案的提出標誌著美國加密貨幣監管立法的關鍵進展，其核心在於重新定義數字資產的監管歸屬。根據草案條款，CFTC 將被授予對加密貨幣市場結構的全面監督權，包括對交易平台、經紀商和托管服務的註冊管理，同時將大多數代幣分類為數字商品而非證券——這一分類直接削弱了 SEC 基於豪威測試的管轄權。

草案還要求發行公司在代幣銷售前向 CFTC 提交註冊聲明，並建立類似於傳統證券發行的披露制度，涵蓋項目背景、技術風險和代幣經濟模型等資訊。值得注意的是，草案授權 CFTC 對年交易額超過 50 億美元的交易所徵收 0.02% 的交易費，預計每年可籌集 1.2-1.5 億美元用於增強該機構的執法能力。這種監管權力的轉移反映了行業長期遊說訴求，即由更熟悉衍生品和商品交易的 CFTC 來主導規則制定，而非以執法行動著稱的 SEC。

政治格局與立法進程分析

該草案的推進面臨複雜的政治博弈，其通過需要同時獲得參議院農業委員會和銀行委員會的批准。目前參議院銀行委員會主席蒂姆·斯科特（南卡羅來納州共和黨人）已將市場結構立法列為今年優先事項，並對布茲曼-布克草案表示歡迎，但民主黨人的支持仍存變數。

由於 CFTC 目前僅有代理主席卡羅琳·范（共和黨人）一名委員，草案要求民主黨在至少兩名委員提名中擁有發言權，並確保該機構“配備適當人員”以執行新職責。从投票數學看，若所有 49 名共和黨參議員支持該法案，仍需至少 7 名民主黨人投票才能避免議事阻撓，這意味著民主黨在參議院談判中的影響力遠大於眾議院——後者在今年夏季已通過類似法案並獲得超過 70 名民主黨人支持。草案的最終命運可能取決於去中心化金融（DeFi）和反洗錢條款的妥協程度，一些民主黨人呼籲加強監管，而行業和共和黨則傾向於最小化干預。

CFTC 監管權轉移核心要素

監管機構轉移：SEC → CFTC

代幣分類：大多數為數字商品

註冊要求：發行公司需向 CFTC 提交聲明

交易費用：0.02%（年交易額超 50 億美元交易所）

預計籌資：1.2-1.5 億美元/年

CFTC 委員配置：要求兩黨平衡提名

DeFi 與反洗錢：條款暫未達成共識

CFTC 能力建設與行業反應

CFTC 的監管能力成為草案爭議焦點，該機構目前僅有 1 名委員，且年度預算 3.2 億美元遠低於 SEC 的 24 億美元。布克參議員明確表示對“CFTC 缺乏資源和兩黨委員配置”的擔憂，草案因此要求為該機構增加 200 名專職加密監管人員，並設立 5000 萬美元的技術現代化基金。

行業組織對草案進展持樂觀態度，加密創新委員會首席執行官金智勛聲稱：“參議院農業委員會的兩黨討論草案標誌著美國建立全面、適合目的的數字商品市場結構框架取得有意義的進展。” 然而，消費者權益組織則警告 CFTC 的傳統商品監管模式可能無法有效應對加密市場的獨特風險，例如算法穩定幣崩潰或跨鏈橋黑客事件。从歷史經驗看，CFTC 在 2015 年將比特幣歸類為商品後，其主要監管行動集中於期貨市場，對現貨交易的監督經驗相對有限。

DeFi 與反洗錢條款的分歧與挑戰

草案中最具爭議的部分涉及去中心化金融（DeFi）和反洗錢（AML）條款，這些分歧可能成為立法進程的主要障礙。DeFi 協議利用區塊鏈智能合約實現無需中介的金融服務，但一些民主黨人認為其匿名特性可能助長洗錢和制裁逃避，要求協議開發者承擔更多合規責任；而共和黨人和行業代表則主張保持 DeFi 的創新自由，建議僅監管前端用戶界面而非底層協議。

2025 年 10 月底，加密行業領袖赴國會山遊說時，與民主黨參議員的對話主要集中在 DeFi 和反洗錢條款的平衡上。反洗錢方面，草案目前未明確是否要求驗證自托管錢包所有者身份，這與金融行動特別工作組（FATF）的建議存在差距。若最終條款過於嚴格，可能導致部分 DeFi 項目遷移至海外管轄區；若過於寬鬆，則可能面臨財政部金融犯罪執法網絡的反對。

市場影響與未來展望

若布茲曼-布克草案最終成為法律，可能對加密貨幣市場產生深遠影響。監管明確性有望吸引更多傳統機構投資者入場，特別是那些因合規不確定性而卻步的養老基金和保險公司。从市場結構看，CFTC 的監管可能推動加密貨幣交易平台的標準化，例如要求隔離客戶資金、實施實時交易監控和定期壓力測試。

短期而言，草案的進展可能提振市場情緒，尤其是那些被 SEC 視為證券的代幣；長期來看，統一的聯邦監管框架可能減少各州法規的碎片化，降低合規成本。投資者應關注三個關鍵節點：參議院農業委員會的聽證會安排、銀行委員會的談判進展，以及特朗普對 CFTC 主席人選的提名確認。儘管立法進程仍存變數，但這一草案標誌著美國在加密貨幣全球競爭中的戰略調整，試圖在創新引領與投資者保護間尋找平衡點。

結語

布茲曼-布克草案的提出是美國加密貨幣監管立法的里程碑事件，其核心在於將監管主導權從 SEC 轉移至 CFTC，並為數字商品建立統一市場框架。儘管政治分歧、CFTC 能力建設和 DeFi 監管等挑戰仍待解決，但這一進程反映了行業對明確規則的迫切需求。若法案成功推進，可能重塑美國在全球數字資產競爭中的位置，為下一波機構採用奠定基礎。