Реформа местных дополнительных налогов начнется

Чтобы решить проблемы местных финансов, центральное правительство планирует дальнейшее продвижение нового местного налога — местного добавочного налога.

Недавно опубликованный «Отчет о выполнении бюджета на 2025 год и проект бюджета на 2026 год» (далее — «Бюджетный отчет») при планировании углубления реформ системы финансов и налогов в этом году требует совершенствования системы местных налогов, расширения налоговых источников на местах, а также продвижения реформы местного добавочного налога.

На данный момент в Китае еще не введен такой налог, он находится в стадии исследования. Впервые в ходе третьего пленума XX съезда партии, состоявшегося в июле 2024 года, было предложено рассмотреть объединение налога на содержание и строительство городских объектов, налоговых надбавок к образованию и местных образовательных надбавок (так называемых «один налог — две платы») в единый местный добавочный налог, с предоставлением регионам права устанавливать конкретные ставки в определенных пределах.

Заместитель декана факультета финансов и налогов Шаньдунского финансово-экономического университета профессор Лю Цзиньдунь отметил, что он следит за реформой местного добавочного налога. Он сообщил «Первому финансовому», что в этом Бюджетном отчете ясно указано на необходимость продвижения этой реформы, что посылает важный сигнал о ее запуске. Хотя на первый взгляд реформа кажется простой — ведь «один налог — две платы» уже существует, и объединение их кажется «переводом старого в новую упаковку». Однако на практике внедрение местного добавочного налога связано с изменениями налоговой базы, корректировками ставок и согласованием сопутствующих мер, и это не так просто, как кажется. Эта реформа требует постепенного внедрения в период «Пятнадцатой пятилетки».

Множество сложностей реформы

После полного перехода с торгового налога на добавленную стоимость в 2016 году, традиционный основной налог — торговый налог — вышел из употребления. Несмотря на то, что за счет увеличения доли доходов от НДС, разделяемых между центральным и местными бюджетами, удалось сохранить стабильность финансовых ресурсов, потеря основного налога, а также влияние экономического спада, низких цен на недвижимость, внешнеторговых потрясений и мер по снижению налогов и сборов привели к усилению противоречий в доходах и расходах местных бюджетов.

Для решения проблем местных финансов, увеличения самостоятельных доходов, расширения налоговых источников, центральное правительство предложило концепцию введения местного добавочного налога. В этом году в Бюджетном отчете сделаны соответствующие заявления, что свидетельствует о постепенном продвижении реформы по созданию нового налога.

Профессор Ван Юнцзюнь из Центрального университета финансов и экономики отметил, что по сравнению с разделением доходов (общим налогом) и трансфертными платежами от центра к регионам, местный добавочный налог обладает уникальными преимуществами. Он обеспечивает справедливое и стабильное распределение налоговых поступлений по крупным налоговым базам (например, НДС), а также дает регионам право самостоятельно выбирать необходимые и важные налоговые ставки, что связано с их расходами и бюджетной автономией.

Главный экономист компании Guokai Securities Ло Чжихэнг ранее отметил, что введение местного добавочного налога повысит автономию региональных финансов, стимулируя активность местных органов власти; перевод образовательных надбавок, взимаемых в виде платы за услуги, в форму налога упростит налоговую систему, облегчит сбор и контроль, повысит налоговую дисциплину и укрепит стабильность доходов региональных бюджетов.

Центральное правительство решило объединить «один налог — две платы» в единый местный добавочный налог, что связано с их сходством. В настоящее время налоговая база для налога на содержание и строительство городских объектов, налоговых надбавок к образованию и местных образовательных надбавок совпадает: все они облагаются организациями и гражданами, платящими НДС и акцизы, и основаны на фактических суммах уплаченного НДС и акцизов.

Конечно, у «один налог — две платы» есть и отличия.

Например, налог на содержание и строительство городских объектов — это налог, тогда как налоговые надбавки к образованию и местные образовательные надбавки — это не налоги, а сборы, взимаемые государством, и относятся к неналоговым доходам. Объединение этих трех элементов предполагает изменение формы взимания платы. Кроме того, ставки налога и сборов различаются, а цели их взимания — разные.

По данным Министерства финансов, в 2025 году доходы от налога на содержание и строительство городских объектов составят 5170 млрд юаней, что на 2,9% больше по сравнению с предыдущим годом. В настоящее время официально не раскрыты объемы сборов по налоговым надбавкам к образованию и местным образовательным надбавкам. Однако оба эти сбора основаны на НДС и акцизах и рассчитываются по ставке 5%. Согласно данным Минфина, в 2025 году совокупный доход от НДС и внутреннего акциза составит 85 804 млрд юаней, и при ставке 5% предполагаемый доход от «двух плат» составит около 4290 млрд юаней. Теоретически, доходы от «один налог — две платы» могут приблизиться к 1 трлн юаней.

Как и любой налог, создание местного добавочного налога в будущем зависит от определения целей налогообложения, объектов налогообложения, налоговой базы, ставок, льготных мер и системы администрирования. При этом необходимо учитывать множество факторов: контроль за сбором, налоговую нагрузку, стабильность доходов бюджета региона и оптимизацию отношений между центром и регионами.

Лю Цзиньдунь отметил, что в будущем предоставление регионам права самостоятельно устанавливать ставки в пределах определенного диапазона может привести к сложным последствиям. Например, ради привлечения инвестиций местные власти могут начать «гонку за низкими ставками», снижая ставки налога, что может усилить эффект «богатые становятся богаче, бедные — беднее» — так называемый эффект Мальтуса, поскольку регионы с развитой экономикой более способны выдерживать низкие ставки.

Он подчеркнул, что местный добавочный налог — это налог на пользование, и в богатых регионах, где сосредоточены предприятия и где выгоды от бизнеса наиболее ощутимы, налоговая нагрузка и желание платить налоги выше, формируя эффект «скопления налоговых доходов». В то же время в менее развитых регионах предприятия не могут позволить себе высокие налоговые ставки, а местные власти не могут предоставлять большие налоговые льготы, что создает дополнительное давление на их бюджеты.

Кроме того, Лю Цзиньдунь отметил, что введение местного добавочного налога — лишь часть реформы налоговой системы, и его необходимо согласовывать с другими мерами. Например, важной частью реформы является изменение системы потребительского налога: перенос части налоговых ставок на оптово-розничный сегмент расширит налоговую базу, а цепочка вычетов по НДС будет постоянно корректироваться и оптимизироваться, что также повлияет на налоговую базу добавочного налога.

«Можно сказать, что после упрощения схемы ‘три в одном’ введение местного добавочного налога, скорее всего, потребует дальнейших доработок и корректировок, чтобы увеличить его масштаб и обеспечить его роль в дополнении финансовых ресурсов, а также ограничить возможные негативные последствия», — подчеркнул Лю Цзиньдунь.

Ключ к установлению ставок

Поскольку объекты налогообложения и налоговая база для «один налог — две платы» совпадают, некоторые эксперты считают, что в будущем вероятно сохранение существующих диапазонов и баз для налога, однако вопрос о разумном установлении ставок требует дальнейших исследований.

В статье, опубликованной в журнале «Исследования по налогам», Лю Цзиньдунь и коллеги рассчитали, что при использовании общего объема доходов от внутреннего НДС и акцизов в качестве налоговой базы и применении пяти диапазонов ставок — 10%, 12%, 15%, 17% и 20% — при увеличении ставки до 20% в 2023 и 2024 годах объем доходов от местного добавочного налога может превысить 1,65 трлн юаней. Этот показатель превзойдет доходы от части налога на прибыль предприятий, распределяемой на местах, и будет лишь немного уступать доходам от распределения НДС. Это ярко демонстрирует, что реформа местного добавочного налога может сыграть важную роль в перестройке финансового баланса регионов.

Лю Цзиньдунь предложил, чтобы в будущем центральное правительство установило диапазон ставок для этого налога, а регионы внутри этого диапазона самостоятельно определяли конкретные ставки и утверждали их у соответствующих народных собраний. Также необходимо создать систему оценки ставок, основанную на таких показателях, как дефицит бюджета региона, планы расходов на будущее и степень экономической концентрации, чтобы обеспечить более точное и обоснованное установление ставок по регионам.

«Такие меры помогут избежать ситуации, когда регионы с небольшим дефицитом бюджета, низким спросом на публичные расходы и низким уровнем экономической концентрации устанавливают слишком высокие ставки, что ведет к чрезмерному налогообложению; а также предотвратят установление слишком низких ставок в регионах с высокой концентрацией экономики, что приведет к потере доходов и внутренней конкуренции за инвестиции, — отметил Лю Цзиньдунь. — В целом, это поможет поддерживать здоровое и упорядоченное развитие макроэкономики».

Введение местного добавочного налога — важная мера для увеличения самостоятельных доходов регионов и смягчения финансовых трудностей. Помимо этого, реформы на доходной стороне, такие как передача части доходов от потребительского налога регионам, оптимизация доли общего налогообложения и увеличение трансфертных выплат, также являются важными мерами для укрепления финансовых ресурсов регионов.

Лю Цзиньдунь считает, что введение этого налога даст значительный прирост доходов региональных бюджетов, однако не должно рассматриваться как основной источник финансирования. Главная его роль — способ усиления научного управления финансами, чтобы обеспечить более здоровое функционирование региональных финансов в будущем.

Он предложил ограничить применение местного добавочного налога в основном на производственные нужды предприятий, такие как строительство городской инфраструктуры, обучение и подготовка кадров, цифровое профессиональное обучение, чтобы повысить налоговую дисциплину предприятий, сформировать положительный цикл доходов и расходов бюджета и обеспечить устойчивое развитие финансовых ресурсов региона. В будущем можно рассмотреть возможность умеренного расширения масштаба этого налога и одновременно постепенного сокращения необоснованных платных сборов, связанных с бизнесом, чтобы создать более справедливую, прозрачную и предсказуемую деловую среду.