كيف ستعيد IAA تشكيل المشهد التنافسي للشركات الصينية في أوروبا؟

يخطط الاتحاد الأوروبي لفرض قيود على نقل التكنولوجيا، ونسب الملكية، والتوطين في أربعة قطاعات رئيسية هي البطاريات، السيارات الكهربائية، الطاقة الشمسية، والمواد الخام الأساسية، على الشركات الأجنبية المستثمرة، مع تفضيل الشركات التي لديها مصانع في أوروبا.

المقال | تشن يو شي

تحرير | هوانغ كايشي

في 4 مارس، أصدرت المفوضية الأوروبية مقترح قانون “قانون المسرع الصناعي” (IAA)، الذي يفرض قيودًا على استثمار الشركات الأجنبية في قطاعات البطاريات، السيارات الكهربائية، الطاقة الشمسية، والمواد الخام الأساسية، تشمل نقل التكنولوجيا الإجباري، نسب الملكية الأجنبية، محتوى المنتج المحلي، وتوظيف العمال المحليين، وتقتصر هذه القيود على المستثمرين من دول ثالثة تمتلك أكثر من 40% من القدرة الإنتاجية العالمية في هذه القطاعات، مع تفضيل التص procurement العام “صنع في الاتحاد الأوروبي”.

مقارنةً مع آلية تعديل حدود الكربون (CBAM) التي تركز على من يدفع ثمن الانبعاثات، يركز IAA على تنظيمات الصناعة والاستثمار، حيث يجمع بين الشراء العام، الدعم العام، إجراءات الموافقة، شروط دخول الاستثمار الأجنبي، وأمن سلاسل التوريد، في إطار سياسة تعزز إعادة التصنيع، وتحدد بشكل مباشر كيفية دخول الصناعة الأجنبية إلى السوق الأوروبية. ويهدف الاتحاد الأوروبي إلى زيادة نسبة التصنيع في الناتج المحلي الإجمالي من 14.3% في 2024 إلى 20% بحلول 2035.

من الناحية الاقتصادية، يعني ذلك أن الاتحاد الأوروبي بدأ يواجه حقيقة أن الاعتماد على إشارات السوق، مثل سعر الكربون، قد لا يكون كافيًا للحفاظ على الصناعة، وأن رفع سعر الكربون وفرض رسوم على الكربون لن يترجم بالضرورة إلى عائدات استثمارية في التحول الأخضر.

لذا، حول الاتحاد الأوروبي أدواته من قواعد السوق إلى أدوات سياسة صناعية، حيث يفرض على الواردات دفع تكاليف الكربون، ويحدد من يحق له الاستفادة من الطلب المتزايد على إعادة التصنيع في أوروبا.

بالنسبة للصين، يعني ذلك أن المنافسة في أوروبا ستتغير من مجرد التنافس على السعر إلى معركة على الوصول إلى السوق، والتوافق مع المعايير، وزيادة القيمة المحلية، والامتثال للأنظمة. ستتراجع الميزة الحدية للصادرات الصينية، وسيُدفع الشركات الصينية نحو التوطين العميق، مع تفضيل الشركات الكبرى التي لديها مصانع في أوروبا، حيث يتحول التركيز من السعر إلى الامتثال التنظيمي.

لماذا تتسارع أوروبا فجأة

حصة الصناعة في الناتج المحلي الإجمالي للاتحاد الأوروبي بلغت 14.3% في 2024، منخفضة عن 17% في 2000، وأقل بكثير من هدف 20% الذي تسعى لتحقيقه بحلول 2035؛ كما أن حصة القيمة المضافة الصناعية في العالم انخفضت من 20.8% في 2000 إلى 14.3% في 2024. هذه الأرقام تعكس قلق الاتحاد الأوروبي على وضعه الصناعي، حيث أن تقليل الانبعاثات، وتوفير فرص العمل، وأمن الصناعة، لا يمكن تحقيقها جميعًا في ظل الهيكل الاقتصادي الحالي.

على مدى السنوات الماضية، كان قلق الاتحاد الأوروبي يتأجج بسبب ارتفاع أسعار الطاقة المحلية، وجاذبية قانون خفض التضخم الأمريكي، وتفوق الصين في التكنولوجيا النظيفة، والضغوط الجيوسياسية من الصراع الروسي الأوكراني. لكن، في النهاية، يتضح أن انخفاض انبعاثات الكربون في أوروبا يأتي بشكل رئيسي من تراجع الإنتاج الصناعي، وليس من تحسين طرق الإنتاج.

المفوضية الأوروبية صرحت في المقترح أن إنتاج الصناعات كثيفة الطاقة انخفض بشكل واضح منذ 2021، وأن العديد من مشاريع خفض الانبعاثات التي أعلنت عنها تأجلت، وأن أكثر من نصفها لم يُنفذ بعد. بمعنى آخر، أوروبا لا تجهل كيفية تقليل الانبعاثات، لكن القواعد الحالية تجعل الشركات غير مقتنعة بأن “خفض الانبعاثات في أوروبا” هو استثمار مربح.

هذه هي حدود نظام تداول الانبعاثات (ETS) وآلية تعديل حدود الكربون (CBAM).

نظام ETS يمكن أن يرفع التكاليف الحدية للإنتاج عالي الانبعاثات، وCBAM يقلل من تهريب الكربون، لكن كلاهما لا يخلق طلبًا على المنتجات الأوروبية منخفضة الكربون، ولا يتيح وجود هامش ربح أخضر يدعم استرداد الاستثمارات الكبيرة. فصناعة الحديد، الأسمنت، الألمنيوم، البطاريات، والطاقة الشمسية، تواجه تكاليف عالية في التحديث، وفترات موافقة طويلة، وأسعار طاقة مرتفعة، مع عدم رغبة العملاء في دفع هامش ربح أخضر مستدام.

لهذا، منذ 2024، تغيرت صياغة السياسات الأوروبية بشكل واضح. تقرير ديلجي، رئيس البنك المركزي الأوروبي السابق، أوصى باستخدام سياسات الطلب لخلق حوافز تجارية للصناعات النظيفة؛ و"اتفاقية الصناعة النظيفة" (Clean Industrial Deal) أعادت ربط التنافسية بالتحول إلى الاقتصاد الأخضر؛ و"بوصلة التنافسية" (A Competitiveness Compass) ناقشت ارتفاع أسعار الطاقة، وتركيز سلاسل التوريد، ودعم الصناعة عالميًا ضمن إطار واحد.

يُعد IAA امتدادًا لهذه السياسات، وهو خطوة أساسية لفهم آليته: فهو ليس مجرد “تصحيح” لسياسات المناخ، وليس نسخة من قانون خفض التضخم الأمريكي. فالأخير يعتمد على إعفاءات ضريبية ودعم مالي من الحكومة، بينما الاتحاد الأوروبي يفتقر إلى أدوات مالية مماثلة، ويستخدم بدلاً من ذلك قواعد السوق، والشراء العام، وشروط الدخول، والإجراءات الإدارية، لتوجيه الاستثمارات والصناعة نحو أوروبا.

ما الذي يغيره IAA حقًا

التحول الرئيسي في IAA هو دمج الأدوات التي كانت مشتتة بين قوانين، إجراءات، وأهداف مختلفة، في آلية سوق جديدة، يمكن تلخيصها بثلاثة أدوات:

الأول، هو “خلق سوق” من الطلب.

يُدمج شرط “صنع في الاتحاد الأوروبي” و"الاقتصاد الأخضر" في الشراء العام، والدعم العام، وآليات المزاد، بحيث يصبح التمويل العام هو “المشتري الأول”، ويدعم التصنيع المحلي والاستثمار الأخضر. القطاعات الرئيسية هي البناء، السيارات، وتقنيات الحياد الكربوني، لأنها تعتمد بشكل كبير على الشراء العام، الدعم، أو التنظيمات.

وقد أصبحت المعايير المرتبطة بذلك أدوات تنفيذية للقبول والمنافسة: حيث يُشترط عند تعديل قانون الصناعة الحيادية الكربونية (Net-Zero Industry Act) أن تُدرج معايير غير سعرية مثل مرونة سلاسل التوريد، الاستدامة البيئية، الأمن السيبراني، المسؤولية الاجتماعية، والقدرة على الالتزام، بحيث لا تقل وزنًا عن 5%، ويكون المجموع بين 15% و30%. ولتجنب الصدمات، توجد استثناءات تسمح ببعض المرونة، مثل أن تتجاوز التكاليف أو التأخير حدودًا معينة.

الثاني، هو “تسريع الإجراءات”.

الاستثمار الصناعي في أوروبا يواجه عقبات تتعلق بعدم كفاية الدعم، وطول إجراءات الموافقة، وتعقيدها. لذلك، يقترح IAA نظام “مشروع واحد، تقديم واحد، عملية رقمية” عبر بوابة موحدة، وتقنيات رقمية، ومناطق صناعية مسرعة، لتقليل زمن الموافقة، وتقليل العوائق الإدارية، وجعل العمليات أكثر توقعًا.

الثالث، هو “شروط إضافية” على رأس المال.

وهو الأكثر إغفالًا، لكنه الأكثر تأثيرًا. ينص المقترح على أن الاستثمارات الأجنبية في مجالات استراتيجية مثل البطاريات، السيارات الكهربائية، الطاقة الشمسية، والمواد الخام، التي تتجاوز 100 مليون يورو، ويأتي المستثمرون من دول ثالثة تمتلك أكثر من 40% من القدرة الإنتاجية العالمية، يجب أن تخضع لمراجعة شروط إضافية.

ويشترط أن تتوافق الاستثمارات مع أربعة معايير على الأقل من بين: إنشاء شركة مشتركة مع كيان أوروبي، وأن لا تتجاوز حصتها أو حقوق التصويت 49%، وأن يكون هناك ترخيص لحقوق الملكية الفكرية، وأن تستثمر بنسبة 1% من إيراداتها السنوية في البحث والتطوير داخل الاتحاد الأوروبي، وأن يكون 50% على الأقل من العمالة من الاتحاد، وأن تحافظ على أو تستعيد الوظائف الأوروبية، وأن يتم شراء 30% على الأقل من المدخلات من الاتحاد.

هذه الشروط تعني أن الاتحاد الأوروبي يرحب بالاستثمار الأجنبي، لكنه لن يكتفي فقط بتجميع المنتجات النهائية، بل يركز على القيمة المضافة، والتكنولوجيا، والتوطين، مع شروط تتعلق بالوظائف، والبحث، وسلاسل التوريد، وحقوق الملكية.

ويهدف النظام إلى أن يكون القواعد جزءًا من عائد رأس المال: من يلتزم بها، يكون أكثر حظًا في الحصول على الطلبات، والدعم، والموافقات، وولوج السوق الجديدة التي يحددها السياسات الأوروبية. فهذه السياسات الصناعية تُغير تنظيم السوق، وتكون أكثر استدامة من مجرد دعم مالي مؤقت.

كما يلتزم المقترح بقوانين منظمة التجارة العالمية (WTO) واتفاقية المشتريات الحكومية (GPA)، بحيث تُمنح الشركات من دول وقعت على اتفاقيات تجارة حرة أو ضمن اتفاقية G PA مع الاتحاد الأوروبي، معاملة “مساوية” لمصنعي الاتحاد، مع خصائص “الانفتاح على الفئات”.

حتى مارس 2026، لا تزال الصين مراقبًا في لجنة المشتريات الحكومية في WTO، ولم تنضم بعد إلى اتفاقية GPA، مما يعني أن الشركات الصينية لن تُعامل بعد كمصدر أصلي “مساوٍ” للاتحاد الأوروبي في إطار الشراء العام.

تأثير ذلك على “الصناعة الصينية”

كانت المنافسة الصينية في أوروبا تعتمد سابقًا على التكاليف، الحجم، القدرة على التسليم، وسلاسل التوريد. بعد تطبيق IAA، ستحتاج هذه المزايا إلى المرور عبر مرشحات النظام الأوروبي، بحيث يُشترط التحقق من البصمة الكربونية، وقواعد المنشأ، والتأهل للشراء العام، والأمن السيبراني، ومرونة سلاسل التوريد، وزيادة القيمة المحلية، والإفصاح عن المعلومات.

تحليل سلاسل التوريد في الاتحاد الأوروبي يُظهر أن من بين 204 فئة من المنتجات التي تعتمد عليها أوروبا، تأتي الصين كمصدر رئيسي لأكثر من نصف قيمة الواردات، و64 فئة منها تعتبر المصدر الأول.

الاعتماد على سلاسل القيمة في الصناعات النظيفة أعلى، حيث تعتمد أوروبا بشكل كبير على الصين في الطاقة الشمسية، حيث تسيطر على أكثر من 90% من القدرة التصنيعية العالمية. بدون متطلبات “صنع في الاتحاد الأوروبي”، ستشكل هذه الاعتمادية خطرًا على أمن الإمدادات والطاقة.

وفي مجال البطاريات والسيارات الكهربائية، تتصدر الصين سلاسل القيمة في الليثيوم، والمحركات، والسيارات، وتوفر 100% من المعادن الثقيلة النادرة اللازمة للاتحاد الأوروبي. لذلك، فإن نصوص IAA، رغم عدم ذكر الصين مباشرة، تشير بوضوح إلى الاعتمادية على مصدر واحد، والتركيز المفرط، والضعف الاستراتيجي.

أول تأثير هو أن صادرات الصين إلى أوروبا ستواجه تمييزًا في السوق، خاصة في مجالات الشراء العام، والدعم، والمزادات، حيث لن يكون السعر وحده هو المعيار، بل مدى توافق المنتج مع معايير الصناعة وسلاسل التوريد الأوروبية. ستتراجع الميزة الحدية للصادرات الصينية، خاصة في البطاريات، والوحدات الشمسية، والمضخات الحرارية، ومعدات الرياح، وقطع السيارات.

ويجب الإشارة إلى أن IAA يترك استثناءات تتعلق بالتكاليف والتسليم، ويحافظ على الانفتاح ضمن إطار اتفاقية G PA، لكن السوق الأكبر والأكثر دعمًا سياسيًا سيكون أكثر صعوبة في الدخول عبر المنافسة السعرية فقط.

ثانيًا، ستدفع السياسات الأوروبية الشركات الصينية نحو التوطين العميق في أوروبا، حيث أن السياسات لا تهدف إلى إقصاء الاستثمارات الأجنبية، بل إلى ضمان مساهمتها في الاقتصاد المحلي. الشركات التي أنشأت مصانع، ومراكز أبحاث، وسلاسل توريد في أوروبا، ستتمتع بميزة، بينما الشركات التي تعتمد على التصدير فقط ستواجه قيودًا أكبر.

ثالثًا، ستتحول المنافسة من السعر إلى الامتثال التنظيمي، حيث يتعين على الشركات إثبات البصمة الكربونية، وتتبع سلاسل التوريد، والامتثال للمعايير، وهو تحول أعمق من مجرد فرض رسوم جمركية، لأنه يغير تنظيم الشركات، استثماراتها، وهيكل عملياتها عبر الحدود.

تكلفة الاتحاد الأوروبي

بالطبع، ستتكبد أوروبا تكاليف تنفيذ IAA، مع وجود مقاومة داخلية وتحديات. تعترف المفوضية أن تكاليف الشراء العام ستزيد، وأن الإدارات ستتحمل أعباء مراقبة، وتقارير، وامتثال جديدة؛ وأن تدفقات التجارة ستتأثر، وقد ترد بعض الشركاء بشكل سلبي. لكن، ستتمكن أوروبا من تقليل الاعتمادية الخارجية، وزيادة مرونة سلاسل التوريد، وتعزيز القيمة المضافة المحلية.

داخل الاتحاد، ظهرت خلافات حول المقترح. خلال تقييم الأثر، أبدت لجنة التدقيق التنظيمي اعتراضات، مشيرة إلى أن المقترح لم يوضح بشكل كافٍ كيف ستتطور المشكلات، ولم يوضح بشكل كافٍ ضرورة التشريع، أو أوزان العوامل المختلفة.

هذه الإشارات تجعل من IAA نوعًا من التحول التجريبي في السياسة الصناعية، وليس الحل المثالي من الناحية الاقتصادية، لكنه استجابة ضرورية في ظل المنافسة الجيوسياسية، وتراجع الصناعة، والقيود المالية.

لكن، يعتقد الاتحاد الأوروبي أن تأثير هذه الشروط على التكاليف النهائية مقبول بشكل عام. فمثلاً، في الطاقة الشمسية، حتى لو ارتفعت أسعار المكونات الأوروبية، فإن زيادة تكلفة النظام الكلية ستكون بين 5% و15%، وربما يزيد السعر للمستهلك بنسبة 1-2%. وتقديرات المفوضية تشير إلى أن بطاريات السيارات الكهربائية المصنعة في الاتحاد ستؤثر على سعر السيارة بمقدار حوالي 630 يورو، أي حوالي 2.2% من السعر، وهو ما تعتبره أوروبا مقبولًا مقارنة بفقدان القدرة على التصنيع المحلي وسلاسل التوريد.

حاليًا، لا تزال IAA مقترحًا تشريعيًا، ويحتاج إلى موافقة البرلمان الأوروبي والمجلس الأوروبي، مع احتمال تعديله. وحتى بعد الموافقة، فإن تنفيذه سيتفاوت حسب قدرات التمويل، والشراء، والبنية الصناعية، والتنفيذ الإداري في الدول الأعضاء. هو إطار سياسي يتيح إضافة وتطوير معايير مستقبلًا.

رغم التحديات، يظهر أن توجه السياسة الصناعية في الاتحاد الأوروبي يتغير، حيث يستخدم بشكل متزايد أدوات الشراء العام، ودخول السوق، وقواعد سلاسل التوريد، لتوجيه الاستثمارات والصناعة نحو أوروبا، مع ربط شروط السوق بموقع المنشأ، وانبعاثات الكربون، وهيكل السلاسل، والمساهمة الاقتصادية المحلية.