Чого США можуть навчитися у системи пенсійних заощаджень Австралії

Коли в грудні президент Дональд Трамп розповів журналістам, що його адміністрація “дуже серйозно” розглядає австраліську систему пенсійних заощаджень, він додав нову політичну енергію до дискусії, яка вже роками тліла у політичних колах.

Австралійська програма супернаґаунейшну — обов’язкова, роботодавцями фінансована система заощаджень, яка зараз утримує приблизно AUD 4,5 трлн — регулярно цитуються як модель, яку США слід наслідувати. За цією системою роботодавці зобов’язані перераховувати визначений відсоток заробітку працівників у пенсійні рахунки, обрані самими працівниками, які зазвичай залишаються з ними протягом усього трудового життя.

Біпартійна підтримка у США є очевидною. Міністр фінансів Скотт Бессент похвалив цю систему на саміті з супернаґаунейшну у Вашингтоні на початку 2025 року, а Тереза Гілардуччі, економістка з питань праці у New School for Social Research і одна з найплідніших голосів у країні у сфері пенсійної політики, була співавторкою пропозиції 2021 року разом із консервативним економістом Кевіном Хассеттом, який нині очолює Національну економічну раду, і ця пропозиція була значною мірою натхненна австралійською моделлю.

Заклики запровадити модель, схожу на австралійську, походять із очевидних структурних недоліків пенсійної системи США, з якими політики та економісти борються десятиліттями: недостатні пенсійні заощадження для низько- і середньодоходних, понад 50 мільйонів працівників без доступу до роботодавцем спонсорованого пенсійного плану, а також ризик неплатоспроможності Social Security. Логіка пошуку рішень за кордоном здається переконливою, але чи витримує вона перевірку?

Як податки формують пенсійну систему Австралії

Після понад трьох десятиліть обов’язкового супернаґаунейшну результати пенсійних виплат Австралії є більш складною історією, ніж це видають заголовки. Близько 62% австралійських пенсіонерів все ще отримують Age Pension у формі, що залежить від потреб, з приблизно двома третинами з них, що отримують повну ставку — рівень, доступний лише тим, у кого дуже обмежені заощадження. Очевидно, що це не система, яка вирішила проблему достатності пенсій, оскільки після трьох десятиліть обов’язкових внесків більшість пенсіонерів все ще залежить від державної підтримки. Натомість вона створила величезну інфраструктуру накопичень, залишаючи значні прогалини у достатності невирішеними.

Податкові пільги системи є важливою частиною цієї картини. Прибутки супернаґаунейшну у пенсійному періоді повністю звільнені від оподаткування. Внески оподатковуються за пільговою ставкою 15%, тоді як граничні ставки податку за межами системи коливаються від 30% до 45%. Ліміти на пільгові внески дозволяють високим доходам формувати баланси у розмірі AUD 2 мільйони, AUD 3 мільйони або більше у податково-сприятливих рахунках. Загальні щорічні витрати на ці пільги становлять приблизно AUD 50 мільярдів, причому верхні 10% за рівнем доходів отримують близько 40% від цієї вигоди. Тим часом нижні 20% отримують менше ніж 5% від загальних податкових пільг. Це, по суті, регресивна інфраструктура накопичення багатства, маскувана під пенсійну політику.

Рівняння “охоплення плюс капіталізація”, на яке посилаються прихильники, також вимагає умов, які далеко не гарантовані: тривалої участі у праці, реального зростання заробітної плати, розумних комісій, компетентного управління інвестиціями та ефективних стратегій перетворення накопичених заощаджень у пенсійний дохід. Незалежні огляди показують, що чисті інвестиційні прибутки та комісії значно варіюють між фондами та продуктами, що означає, що результати управління інвестиціями далеко не однакові.

Чи перевищують супернаґаунейшн-фонди американські плани?

Прихильники австралійського супернаґаунейшну часто називають перевагою високі інвестиційні доходи. Великі галузеві фонди демонструють сильні довгострокові номінальні доходи — їх масштаб, структури управління та інвестиції в інфраструктуру й приватні активи є справжніми перевагами. Але порівняння менш однозначне, ніж стверджують прихильники. Австралійські суперфонди зазвичай мають значно вищі частки акцій та альтернативних активів, ніж американські визначені внески (defined contribution plans), тому справедливі порівняння ризику та доходності важко встановити з упевненістю.

Більш значущим є порівняння між інституційними планами США і австралійськими суперфондами, а не між суперфондами та розрізненими роздрібними IRA. Коли застосовувати цей підхід, різниця у результатах зменшується. Порівняння комісій також ускладнене: часто у фондах закладені комісії за результати, адміністративні витрати, що залежать від активів, і витрати менеджерів, які не завжди відображені у заголовкових цифрах. Оцінки нерозміщених інфраструктурних та приватних активів — характерна риса австралійських портфелів — базуються на періодичних оцінках, а не щоденних ринкових цінах, що зазвичай згладжує звітні доходи і зменшує виміряну волатильність. В результаті створюється враження про переважну ризик-скориговану результативність, яка не повністю враховує внутрішню волатильність. Це не означає, що австралійські фонди погано керують капіталом. Але це означає, що інвестиційна результативність, навіть якщо її оцінювати “на віру”, є слабким аргументом для повного запозичення, ніж стверджують її прихильники. Більш фундаментально: успіх системи слід оцінювати не лише за доходністю фондів, а й за рівнями заощаджень, охопленням, витоками та результатами етапу декумуляції.

Структурні прогалини в пенсійній системі Австралії

Декілька критичних слабких місць австралійської системи рідко піднімаються у дискусіях у США. По-перше, декумуляція залишається здебільшого невирішеною проблемою. Незважаючи на запровадження у 2022 році Covenant щодо доходу на пенсії, більшість австралійських пенсіонерів переходять на пенсії з рахунків із довільними стратегічними схемами вилучення коштів. Масового пулінгу довголіття, мінімальної ануїтетизації та постійного ризику послідовності (sequencing risk) немає. Тридцять років політичних зусиль створили механізм накопичення, але залишили пенсіонерів самих у найскладніших фінансових рішеннях їхнього життя.

По-друге, супернаґаунейшн відображає і посилює нерівність на ринку праці. Жінки виходять на пенсію з балансами на 30–40% нижчими, ніж у чоловіків, через перерви у кар’єрі для догляду, більшу частку неповної зайнятості та стійкі розриви у зарплатах. Працівники з перервами у трудовій історії не отримують допомоги від обов’язкових внесків. Їхні недоліки закладені у їхні кінцеві баланси.

По-третє, потреба у перевірці доходів (means-testing) створює перверсні стимули. Means test для Age Pension виключає сімейний дім — часто найбільший актив пенсіонера, — що створює системні стимули до надмірного споживання житла і недофінансування ліквідних пенсійних заощаджень. Це провал інтеграції на рівні політики, що спотворює рішення домогосподарств і рідко визнається у американській дискусії.

Нарешті, адміністративна складність є значною. Австралійська система охоплює понад 16 мільйонів рахунків у близько 100 фондах, що регулюються пруденційно, і понад 600 000 самокерованих супернаґаунейшн-фондів, з великими витратами на відповідність і постійними труднощами залучення учасників. Архітектура вибору створює прогалини у порадах, які більшість учасників не може ефективно подолати. З урахуванням того, що населення США майже у 13 разів більше, імпорт такої ж складної обов’язкової системи, ймовірно, лише збільшить ці адміністративні навантаження, витрати і прогалини у порадах у значно більшому масштабі.

Чи може австралійська система супернаґаунейшну працювати у США?

Чесна відповідь полягає в тому, що політична економіка австралійського супернаґаунейшну не є такою, що її можна відтворити у США. Австралійська система виникла з конкретної історичної угоди у 1980-х роках: профспілки погодилися на стримування зростання зарплат у обмін на пенсійні внески, фінансовані роботодавцями, — через централізовану систему промислових відносин, яка не має американського аналога. Потім Закон про гарантію супернаґаунейшну був ухвалений у 1992 році, щоб зробити універсальним те, що починалося як профспілково узгоджена пільга.

План, що зобов’язує роботодавців робити внески у розмірі 12% у США, навряд чи коли-небудь буде ухвалений. А політичні сили, що підтримують австралійську систему (наприклад, переваги роботодавців щодо визначених і обмежених зобов’язань, менеджери фондів, мотивовані зростанням активів під управлінням, вимоги учасників щодо ліквідності та контролю, і урядова залежність від статусу Age Pension як політичного інструменту), разом не дозволили реалізувати таку інтегровану реформу, яка справді могла б вирішити проблему достатності.

Щоб досягти справжньої пенсійної безпеки, потрібно було б узгодити механізми перевірки потреб у розрізі житла, фінансових активів і доходу; створити пенсійні продукти з реальним пулінгом довголіття; і запровадити прогресивні структури внесків або кредити за відсутності працівників. Нічого з цього в Австралії не зроблено. І це не через незнання політики, а через політико-економічні обмеження, які, якщо вже говорити, у США є ще більш інтенсивними.

Уроки австралійського супернаґаунейшну

Це не означає, що США не мають чого навчитися. Австралійський досвід яскраво демонструє цінність універсальності, обов’язковості та збереження — принципів, які державні програми auto-IRA і положення Secure 2.0 вже починають частково впроваджувати.

Але США було б нерозумно копіювати саме австралійську модель або прирівнювати охоплення і накопичення до достатності. Найважливішим уроком з Австралії є те, що лише обов’язкові заощадження не здатні виправити нерівність на ринку праці, не можуть розв’язати головоломку декумуляції і не гарантують, що податкові пільги спрямовані насамперед тим, хто їх найбільше потребує, а не тим, хто їх найменше.

Пенсійний виклик, що стоїть перед США, є реальним і терміновим. Фіскальна траєкторія Social Security, руйнування пенсій із визначеними виплатами і недостатність добровільних заощаджень для десятків мільйонів працівників вимагають рішучих дій. Австралія пропонує частковий шаблон, але й попередження на 30 років про різницю між створенням інфраструктури накопичення статків і досягненням справжньої пенсійної безпеки. Американським політикам слід уважно вивчити обидві сторони цього питання, перш ніж імпортувати модель, яку їхні власні архітектори досі намагаються виправити.