Pidato Wakil Ketua Pengawasan Bowman tentang ketahanan likuiditas, stabilitas keuangan, dan peran Federal Reserve

Selamat pagi. Senang bisa bersama Anda pagi ini untuk membuka diskusi tentang kerangka likuiditas bank. Hal dan timnya telah menyusun serangkaian panel yang sangat baik yang akan semakin memperkaya pendekatan kita saat mempertimbangkan penyesuaian kerangka ini. Perspektif para panelis—termasuk akademisi, pelaku pasar, dan sesama pembuat kebijakan—akan memperdalam pemahaman kita tentang isu-isu kompleks ini dan, yang tak kalah penting, menantang kita untuk berpikir kritis tentang apakah kerangka yang kita miliki saat ini berfungsi sebagaimana mestinya.

Likuiditas bank memastikan bahwa sistem perbankan tetap tangguh.1 Persyaratan regulasi termasuk rasio cakupan likuiditas (LCR) dan rasio pendanaan stabil bersih (NSFR) dirancang untuk memastikan bahwa kewajiban penarikan dan pembayaran kembali yang potensial dapat dipenuhi dengan cadangan di neraca. Pengujian stres likuiditas internal dan perencanaan resolusi juga dirancang untuk mengharuskan bank menilai posisi likuiditas mereka, sebagai persiapan untuk memonetisasi aset di bawah kondisi stres. Secara teori, persyaratan ini harus bekerja sama untuk mengurangi risiko kegagalan bank akibat kekurangan likuiditas untuk memenuhi kewajiban pembayaran yang sedang berlangsung dan arus kas yang dapat diperkirakan.

Lima belas tahun setelah GFC, kita perlu mengetahui apakah alat-alat ini memberikan ketahanan yang dijanjikan atau apakah kita telah menciptakan kerangka yang terlihat mengesankan di atas kertas tetapi gagal menangkap kerentanan yang muncul saat masa stres. Saatnya untuk melangkah lebih jauh dari sekadar menanyakan apakah bank mematuhi aturan dan bertanya apakah kepatuhan tersebut benar-benar menerjemahkan menjadi ketahanan.2

Hari ini saya akan meninjau kerangka likuiditas saat ini, kemudian beralih ke pertimbangan yang relevan untuk reformasi—dan prinsip-prinsip yang harus memandu pekerjaan kita. Saya akan mengakhiri dengan diskusi singkat tentang jendela diskonto dan implikasi yang lebih luas terhadap neraca Fed. Tanpa diragukan lagi, ini adalah isu yang menantang, tetapi jika kita berkomitmen membangun sistem perbankan yang lebih tangguh, kita perlu mengidentifikasi apa yang berfungsi dan apa yang bisa diperbaiki dalam pendekatan kita saat ini.

Kerangka Likuiditas Saat Ini

Kerangka likuiditas prudensial bergantung pada tiga komponen utama: 1) LCR dan NSFR menetapkan standar kuantitatif untuk aset likuid dan pendanaan stabil; 2) pengujian stres likuiditas internal (ILST) mengharuskan bank menilai kebutuhan likuiditas di bawah skenario buruk; dan 3) perencanaan resolusi mengatur bagaimana perusahaan mengelola likuiditas saat mengalami kesulitan atau kegagalan. Alat-alat ini, yang sebagian besar dikembangkan sebagai respons terhadap krisis keuangan 2008, dirancang untuk bekerja sama memastikan bahwa bank dapat bertahan dari penarikan mendadak dan gangguan pasar yang berkepanjangan.

LCR dirancang untuk meningkatkan ketahanan likuiditas jangka pendek dengan mengharuskan bank memegang aset likuid berkualitas tinggi (HQLAs) untuk memenuhi arus kas keluar bersih yang diperkirakan selama periode 30 hari.3 Aset-aset ini, yang dikenai potongan regulasi, dapat dengan mudah dikonversi menjadi uang tunai sehingga bank dapat memenuhi kebutuhan likuiditas jangka pendek tanpa pinjaman darurat.

Kerangka ini tidak mempertimbangkan bagaimana bank sebenarnya berperilaku selama stres. Bank memiliki insentif kuat untuk mengonversi aset yang kurang likuid, seperti pinjaman, menjadi uang tunai untuk memenuhi permintaan penarikan dan pembayaran kembali. Mereka secara rutin menjaminkan jaminan untuk mendapatkan likuiditas melalui pinjaman Federal Home Loan Bank (FHLB). Namun, LCR tidak memberikan kredit untuk jaminan ini karena beberapa alasan, termasuk ketidakpastian tentang ketersediaan dan penilaian.

Jendela diskonto Federal Reserve juga memungkinkan bank menjaminkan aset yang kurang likuid untuk mendapatkan uang tunai selama gangguan pasar, menerima jaminan yang bahkan lebih luas daripada FHLB. Namun, apakah jendela diskonto efektif sebagai penyangga likuiditas yang andal memerlukan pemeriksaan yang cermat.

Dalam praktiknya, kerangka likuiditas menciptakan dua masalah. Pada masa normal, bank terlalu banyak mengalokasikan ke HQLAs karena mereka harus menunjukkan bahwa kebutuhan likuiditas dapat dipenuhi dengan sumber daya neraca mereka sendiri. Pada saat yang sama, sumber likuiditas tradisional Federal Reserve—seperti overdraft siang hari, jendela diskonto, dan fasilitas repo tetap—dikenai stigma. Ini mengurangi kapasitas bank untuk meminjam dan mendukung komunitasnya.

Saat stres, kerangka ini menjadi pro-siklus. Bank yang mempertahankan HQLAs sebesar atau lebih dari 100 persen dari arus keluar yang diperkirakan sering enggan menggunakannya karena khawatir akan turun di bawah LCR minimum. LCR secara efektif menjadi buffer yang terisolasi dan tidak dapat digunakan. Keengganan ini memperburuk stres, memaksa bank mengonversi aset yang kurang likuid menjadi uang tunai untuk memenuhi kewajiban.

Pertimbangan Regulasi Likuiditas

Persyaratan likuiditas menciptakan insentif yang memengaruhi perilaku bank. Dalam praktiknya, persyaratan regulasi di bawahnya meremehkan jumlah aset likuid yang secara efektif harus dipertahankan bank secara berkelanjutan dan membatasi opsi dalam kondisi stres. Secara keseluruhan, kerangka likuiditas menghasilkan insentif kuat bagi bank untuk melakukan “penimbunan likuiditas,” di mana mereka mempertahankan aset likuid jauh di atas apa yang mungkin diperlukan atau bijaksana untuk operasi bisnis berkelanjutan dan arus keluar yang mungkin terjadi selama 30 hari. Menyimpan sumber daya likuid secara berlebihan dapat menimbulkan biaya yang tidak perlu bagi sistem perbankan dan ekonomi AS secara lebih luas.

Saat mempertimbangkan perubahan, kita harus berhati-hati menilai konsekuensinya—baik yang diinginkan maupun yang tidak diinginkan.

Peran Federal Reserve dan Dampaknya terhadap Neraca

Federal Reserve memainkan peran penting dalam likuiditas sistem perbankan. Sejak 2003, jendela diskonto kami beroperasi melalui dua fasilitas, kredit utama untuk bank-bank kuat dan kredit sekunder dengan ketentuan yang lebih ketat.

Seperti yang kita lihat, bank menghindari jendela diskonto, bahkan saat stres, karena stigma yang ditimbulkan oleh pengungkapan dan biaya pinjaman yang lebih tinggi. Pengungkapan mingguan secara agregat membuat pinjaman berpotensi terdeteksi pasar. Tingkat bunga di atas pasar membuat pinjaman menjadi mahal, bahkan untuk pengujian. Pasar menafsirkan setiap penggunaan sebagai tanda kerentanan. Faktor-faktor ini mengurangi keinginan bank untuk menggunakan fasilitas tersebut tepat saat mereka mungkin membutuhkannya.

Jendela diskonto Federal Reserve adalah alat yang penting tetapi kurang dimanfaatkan, yang mem membutuhkan reformasi mendasar agar dapat memenuhi tujuan aslinya. Seharusnya berfungsi sebagai penyangga likuiditas dengan aturan, proses, dan prosedur yang konsisten. Saat ini, masing-masing dari 12 Reserve Bank memiliki aturan dan proses sendiri serta kemampuan independen untuk membuat keputusan pinjaman—keputusan yang dapat berbeda antar Reserve Bank untuk peminjam dan jaminan yang serupa. Fragmentasi ini menciptakan ketidakpastian bagi peminjam, tetapi juga dapat memperburuk kerentanan dalam sistem perbankan.

Setelah bertahun-tahun menyadari kekurangan ini, kita belum mengatasi kelemahan yang diketahui. Konsekuensinya jelas. Bank menciptakan buffer tambahan dengan menimbun aset likuid berkualitas tinggi daripada meminjamkan. Penimbunan likuiditas ini mengurangi ketersediaan kredit bagi ekonomi. Selain itu, dengan meningkatkan permintaan terhadap cadangan, hal ini juga memaksa Fed untuk mempertahankan neraca yang lebih besar untuk memenuhi permintaan tersebut.

Beberapa melihat adanya ketegangan antara alat pelaksanaan kebijakan moneter dan tujuan regulasi. Dalam pandangan saya, kedua tujuan ini harus kompatibel jika kita memodernisasi jendela diskonto agar berfungsi sebagai penyangga likuiditas yang efektif, bukan sebagai opsi teoretis.

Pemikiran Penutup

Saya berharap diskusi hari ini memberikan kesempatan untuk mengeksplorasi isu-isu ini. Hal, saya menghargai undangan Anda untuk memulai diskusi yang transparan dan terbuka tentang topik ini. Saya menantikan pemahaman yang lebih baik tentang pertimbangan-pertimbangan yang dapat membawa kita ke pendekatan alternatif.

1. Pandangan yang disampaikan di sini adalah milik saya sendiri dan tidak harus mencerminkan pandangan rekan-rekan saya di Dewan Federal Reserve atau Komite Pasar Terbuka Federal. Kembali ke teks

2. Michelle W. Bowman (2024), “Likuiditas Bank, Regulasi, dan Peran Fed sebagai Pemberi Pinjaman Terakhir (PDF),” pidato di The Roundtable on the Lender of Last Resort: The 2023 Banking Crisis and COVID, Washington, 3 April. Kembali ke teks

3. HQLAs didefinisikan sebagai saldo rekening bank cadangan; cadangan yang dapat ditarik dari luar negeri; sekuritas yang secara tanpa syarat dijamin oleh Departemen Keuangan AS, sekuritas yang secara tanpa syarat dijamin oleh entitas asing tertentu; sekuritas GSE; sekuritas lain yang diterbitkan oleh pemerintah berdaulat dan bank pembangunan multilateral; surat utang korporasi tertentu; saham ekuitas biasa yang diperdagangkan secara publik dan memenuhi berbagai persyaratan kelayakan; serta obligasi municipal berperingkat investasi. Lihat 12 CFR 240.20, yang menetapkan kriteria untuk HQLAs. Kembali ke teks