【Strategi Pengembangan】 Tinggalkan fiskal tanah Optimalkan ekosistem pengembangan ekonomi daerah

(Judul asli: [Strategi Pengembangan] Tinggalkan Ketergantungan pada Pendapatan dari Penjualan Tanah; Optimalkan Ekologi Pengembangan Ekonomi Daerah)

Chen Tao

Dalam beberapa tahun terakhir, pasar properti Tiongkok terus mengalami penyesuaian yang berkelanjutan; hubungan penawaran-permintaan antara pihak pembeli dan penjual perumahan mengalami perubahan yang mendalam. Hal ini menyebabkan pola ketergantungan yang dikenal sebagai “keuangan berbasis tanah”, yang sebelumnya bergantung pada penerimaan dana hasil pelepasan tanah negara yang kira-kira mencapai empat puluh persen dari pendapatan fiskal pemerintah daerah, semakin menjauh, dan berpotensi mendorong pemerintah daerah untuk semakin memperhatikan pembangunan ekonomi daerah berkualitas tinggi serta mengoptimalkan ekologi pengembangan ekonomi daerah.

Skala pendapatan pelepasan tanah terus menyusut dari tahun ke tahun. Pendapatan pelepasan tanah umumnya mengacu pada penerimaan pelepasan hak penggunaan tanah milik negara dalam anggaran dana pemerintah. Jelas bahwa pendapatan pelepasan tanah pemerintah daerah sangat terkait dengan kondisi naik-turunnya pasar properti. Setelah reformasi sistem perumahan pada tahun 1998, pasar properti Tiongkok mulai berkembang; setelah tahun 2003, terjadi pertumbuhan yang cepat. Pada tahun 2003, total skala pendapatan pelepasan tanah nasional mencapai 542.1B yuan, sekitar 35% dari total pendapatan fiskal daerah. Setelah tahun 2003, pasar properti Tiongkok terus mengalami kenaikan yang cepat, dan pendapatan keuangan berbasis tanah juga ikut “naik seiring perahu”. Pada tahun 2021, pendapatan keuangan berbasis tanah nasional mencapai puncak 8,5 triliun yuan. Sejak kuartal keempat tahun 2021, seiring dengan penyesuaian berkelanjutan dalam situasi penawaran-permintaan pasar properti Tiongkok, pendapatan pelepasan tanah nasional pada tahun 2025 telah menyusut sekitar empat puluh persen dibandingkan puncak pada tahun 2021. Baru-baru ini, dengan adanya katalisasi dari serangkaian kebijakan properti, penyesuaian harga rumah di berbagai kota juga pada dasarnya telah tuntas; transaksi properti, yang diwakili oleh kota-kota tingkat pertama, mulai menghangat kembali, pasar rumah sekunder menjadi lebih aktif, dan beberapa properti mengalami kenaikan sedikit. Secara awal mulai terlihat tanda-tanda kestabilan. Namun demikian, kita harus memahami secara mendalam bahwa situasi penawaran-permintaan pasar properti Tiongkok telah berubah secara mendasar; sangat kecil kemungkinan pasar tanah akan kembali menempuh jalur kenaikan yang berulang dan berkelanjutan seperti sebelumnya.

Sistem pertanahan juga sedang disesuaikan seiring perkembangan. Baru-baru ini, Kementerian Sumber Daya Alam dan Administrasi Kehutanan dan Padang Rumput Nasional secara bersama-sama menerbitkan “Notifikasi tentang Lebih Lanjut Menjamin Dukungan Unsur Sumber Daya Alam” (Ziranzi Fa〔2026〕38), yang menyangkut berbagai unsur kunci terkait pelepasan tanah, yang berpotensi mendorong pemerintah daerah untuk secara bertahap mengurangi ketergantungan pada keuangan berbasis tanah dari sisi tingkat kebijakan.

Pertama, pemerintah daerah tidak boleh sembarangan “menjual tanah”; kewenangannya akan semakin dipersempit secara besar. Pemerintah daerah tidak dapat memutuskan sendiri untuk “menjual tanah”; diperlukan pengkoordinasian di tingkat provinsi. Dan berdasarkan analisis arah kebijakan pendukung dari setiap tingkat provinsi, akan lebih menekankan dan mengarahkan keluaran nilai “tanah”, sangat mungkin akan melakukan pengkoordinasian tingkat provinsi dengan mempertimbangkan kualitas dan kecepatan pembangunan ekonomi kota setingkat prefektur, serta kondisi arus perpindahan penduduk, sehingga mencerminkan pengaturan indikator pasokan lahan yang bersifat diferensial.

Kedua, pekerjaan pasokan tanah mungkin akan bergeser terutama ke pengaktifan kembali aset persediaan melalui pembaruan kota (urban renewal). Prinsipnya, luas penggunaan lahan konstruksi perkotaan dan pedesaan baru tahunan pada dasarnya tidak boleh melebihi luas lahan persediaan yang diaktifkan kembali; dengan kata lain, semakin besar luas lahan persediaan yang diaktifkan kembali, semakin besar pula luas lahan penggunaan lahan konstruksi perkotaan dan pedesaan baru yang bisa ditambahkan oleh pemerintah daerah. Hal ini, dari sisi mekanisme dan kepentingan, mengarahkan pemerintah daerah agar harus semakin meningkatkan investasi pada proyek-proyek pembaruan kota, sehingga perlu lebih banyak keluaran luas lahan penggunaan lahan konstruksi perkotaan dan pedesaan baru yang dilepaskan dari proyek-proyek pembaruan kota. Karena itu, patut diantisipasi bahwa mulai tahun 2026, progres pembangunan proyek pembaruan kota di Tiongkok akan dipercepat; khususnya, nilai kawasan inti kota yang “kotor lama kecil” (old, deteriorated, small) berpotensi akan dinilai kembali.

Ketiga, pengembangan properti dibatasi. Prinsipnya, lahan penggunaan baru tidak digunakan untuk pengembangan properti komersial; diperkirakan mulai tahun 2026, pasokan lahan untuk rumah komersial baru di setiap kota akan menyusut. Ini akan membantu mengendalikan pasokan properti secara total, serta mengurangi jumlah pasokan rumah komersial baru. Saat ini, sebagian besar kota di Tiongkok memiliki tekanan untuk menyerap (mengurai) persediaan; berkurangnya indikator lahan rumah komersial akan membantu menyeimbangkan hubungan penawaran-permintaan, serta mendorong pasar perumahan berangsur-angsur stabil.

Tidak diragukan lagi, saat pendapatan pelepasan tanah pasti terkait dengan kondisi keuangan pemerintah daerah dan jalur pengeluaran-penerimaan fiskal di masa depan. Di satu sisi, ketergantungan pada “keuangan berbasis tanah” yang secara objektif telah terbentuk selama bertahun-tahun tidak mungkin berubah sepenuhnya dalam semalam. Di bawah tekanan pasar dan kendala kebijakan, pemerintah daerah juga akan secara mandiri mengurangi ketergantungan pada keuangan berbasis tanah. Tentunya, jika pendapatan pelepasan tanah turun, pasti akan ada celah, sehingga perlu dilakukan penanganan dampak dan risiko yang ditimbulkan oleh berjalannya keuangan berbasis tanah yang semakin menjauh secara hati-hati dan tertib. Di sisi lain, selama empat tahun berturut-turut pendapatan pelepasan tanah turun, hal ini akan mendorong pemerintah daerah agar lebih menghemat dan menggunakan dana fiskal secara lebih terukur, semakin menaruh perhatian pada optimalisasi dan penyesuaian struktur industri daerah, memperkuat daya saing industri inti pembangunan, mempercepat pembentukan lingkungan bisnis yang baik untuk menarik lebih banyak entitas pasar, sehingga memperluas sumber dana dan meningkatkan pendapatan fiskal melalui pembangunan ekonomi daerah berkualitas tinggi. Jika dilihat dari sudut pandang ini, keuangan berbasis tanah yang berangsur menjauh mungkin menjadi katalis untuk pembangunan ekonomi daerah berkualitas tinggi.

Artikel kolom edisi ini hanya mewakili pandangan pribadi penulis