GENIUS Act Regulasi Stablecoin 2026: Analisis Proposal Departemen Keuangan dan Jalur Kepatuhan Penerbit Kecil

Pada tanggal 1 April 2026, Office of the Comptroller of the Currency (OCC) dari Departemen Keuangan Amerika Serikat secara resmi merilis pemberitahuan pertama tentang aturan yang diusulkan 《Pemberian Arah dan Pembentukan Undang-Undang Inovasi Stablecoin Nasional AS》（GENIUS Act）(NPRM), yang menandai beralihnya undang-undang stablecoin yang bernilai tonggak—ditandatangani dan mulai berlaku pada bulan Juli 2025—secara resmi memasuki tahap perumusan aturan dan implementasi.

Tugas utama NPRM ini adalah menyusun seperangkat “prinsip luas” untuk menentukan apakah rezim regulasi stablecoin tingkat negara bagian “secara substansial mirip” (substantially similar) dengan kerangka regulasi federal. Kriteria penilaian ini secara langsung menentukan apakah penerbit stablecoin tipe pembayaran dengan skala aset di bawah 10 miliar dolar dapat memilih jalur regulasi tingkat negara bagian, bukan dimasukkan langsung ke dalam sistem regulasi federal yang menyeluruh.

Departemen Keuangan membuka masa konsultasi pendapat publik selama 60 hari. Para pelaku industri, lembaga regulator, dan pemangku kepentingan lainnya dapat mengirimkan tanggapan setelah pemberitaan resmi di Federal Register. Sebagai usulan aturan pertama Departemen Keuangan dalam proses implementasi GENIUS Act, versi finalnya diperkirakan akan memberikan dampak struktural terhadap peta pasar stablecoin di AS.

Titik Balik Jalur Regulasi: Kronologi Legislasi dan Proses Perumusan Aturan

Proses legislasi GENIUS Act dimulai pada 1 Mei 2025 ketika rancangan undang-undang diajukan di Senat. Pada tanggal yang sama di bulan Juni 17, Senat meloloskannya dengan 68 suara berbanding 30, sementara Dewan Perwakilan Rakyat pada hari yang sama meloloskan dengan 308 suara berbanding 122. Pada 18 Juli, Presiden menandatanganinya sehingga secara resmi menjadi undang-undang.

Setelah undang-undang mulai berlaku, pada bulan Agustus 2025 Departemen Keuangan mengeluarkan putaran pertama konsultasi mengenai alat digital forensik dan isu-isu terkait stablecoin, lalu pada bulan September juga mengeluarkan pemberitahuan awal tentang aturan yang diusulkan (Advance Notice of Proposed Rulemaking), dengan secara luas meminta masukan terkait detail implementasi, perpajakan, pengumpulan informasi, dan pertanyaan lain.

Memasuki tahun 2026, proses perumusan aturan terlihat semakin dipercepat. Pada bulan Februari, Office of the Comptroller of the Currency (OCC) merilis NPRM independen. Pada 1 April, Departemen Keuangan secara resmi merilis NPRM pertama GENIUS Act, sementara Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) dan National Credit Union Administration (NCUA) juga secara bersamaan mendorong pekerjaan perumusan aturan masing-masing.

Berdasarkan jadwal implementasi yang ditetapkan oleh undang-undang, waktu berlakunya aturan final diperkirakan sekitar sebelum atau sekitar bulan November 2026—yaitu 18 bulan setelah penandatanganan GENIUS Act, atau 120 hari setelah masing-masing lembaga regulator utama menyelesaikan perumusan aturan, dengan mana yang lebih cepat. Artinya, penerbit stablecoin berpotensi menyambut kerangka regulasi federal dan negara bagian yang lengkap pada akhir 2026 hingga awal 2027.

Inti Teknis Sistem Dua Jalur: Ambang 10 Miliar Dolar dan Penilaian “Secara Substansial Mirip”

GENIUS Act merancang arsitektur pengawasan dua jalur untuk penerbit stablecoin tipe pembayaran. Semua penerbit wajib mematuhi standar federal inti: menjaga dukungan cadangan 1:1 dengan aset berlikuiditas tinggi, penebusan atas nilai nominal bila diminta, mematuhi ketentuan anti pencucian uang dalam 《Bank Secrecy Act》, dan menerbitkan laporan cadangan bulanan.

Dari sisi atribusi yurisdiksi regulasi, pasal 4© undang-undang mengizinkan “penerbit yang memenuhi syarat dari negara bagian” memilih pengawasan tingkat negara bagian, dengan syarat kerangka regulasi negara bagian tersebut memperoleh sertifikasi dari Departemen Keuangan sebagai “secara substansial mirip” dengan kerangka federal. Namun opsi ini hanya berlaku bagi penerbit dengan total outstanding yang tidak melebihi 10 miliar dolar. Setelah melampaui ambang ini, penerbit harus beralih ke sistem pengawasan federal, atau memperoleh lisensi federal agar tetap berada dalam kerangka pengawasan negara bagian, atau menghentikan penerbitan.

NPRM Departemen Keuangan semakin memperjelas prinsip penilaian “secara substansial mirip”, dengan membedakan dua jenis persyaratan:

Selain itu, negara bagian dapat menambahkan persyaratan pengawasan tambahan dengan syarat tidak bertentangan dengan undang-undang federal dan tidak menurunkan tingkat kemiripan secara keseluruhan.

Penetapan ambang 10 miliar dolar mencerminkan pendekatan berlapis dari para legislator terhadap pengawasan: penerbit kecil dianggap sebagai pihak dengan risiko lebih rendah dan dampak yang terbatas pada stabilitas keuangan, sehingga dapat dipertahankan dalam kerangka pengawasan negara bagian; sedangkan penerbit besar, karena memiliki karakteristik sistemik yang penting, harus menerima pengawasan langsung dari federal. Desain ini tidak hanya melindungi ruang inovasi dalam pengawasan negara bagian, tetapi juga menyediakan jalur “peningkatan” yang jelas bagi penerbit setelah ekspansi skala.

Namun, kekakuan ambang itu sendiri juga membawa potensi masalah. Saat penerbit mendekati skala 10 miliar dolar, mereka mungkin secara sengaja mengendalikan volume penerbitan untuk menghindari pemicu pengawasan federal, yang justukannya justru dapat menekan pertumbuhan alami pasar.

Pembongkaran Isu Publik: Kontroversi Inti Industri dan Perbedaan Pendapat

Sehubungan dengan NPRM kali ini, pandangan berbagai pihak dalam industri terutama terwujud dalam beberapa dimensi berikut:

Pandangan satu: Kekhawatiran tentang keberterimaan jalur pengawasan negara bagian

Aliansi regulator tingkat negara bagian seperti pertemuan regulator perbankan negara bagian (CSBS) telah menyatakan perhatian awal. Kekhawatiran intinya adalah bahwa interpretasi Departemen Keuangan atas “secara substansial mirip” mungkin terlalu ketat, sehingga banyak rezim tingkat negara bagian dinilai tidak memenuhi kriteria—yang pada gilirannya mendorong lebih awal penerbit kecil masuk ke jalur pengawasan federal dengan biaya kepatuhan yang lebih tinggi.

Pandangan dua: Harapan akan kejelasan aturan

Secara umum, industri berharap Departemen Keuangan dalam aturan final menyediakan standar penilaian “secara substansial mirip” yang lebih terukur, bukan hanya bergantung pada deskripsi prinsip yang luas. Ketiadaan definisi yang jelas akan menambah kompleksitas kepatuhan dan ketidakpastian bagi penerbit yang beroperasi di banyak negara bagian.

Pandangan tiga: Tantangan koordinasi pengawasan lintas banyak departemen

Saat ini, OCC, FDIC, dan NCUA semuanya mendorong perumusan aturan terkait GENIUS Act dalam ruang lingkup kewenangan masing-masing. Legislasi paralel lintas departemen memang membantu pembagian spesialisasi, tetapi juga dapat menimbulkan tumpang tindih pengawasan atau konflik aturan. Penerbit perlu menanggung kebutuhan kepatuhan dari beberapa lembaga federal sekaligus.

Pandangan empat: Kekosongan panduan untuk stablecoin berbasis imbal hasil

Perlu dicatat bahwa GENIUS Act tidak memasukkan pedoman untuk stablecoin berbasis imbal hasil. Isu ini telah menjadi salah satu penghambat utama yang mendorong Kongres untuk menempuh legislasi struktur pasar yang lebih luas (biasanya disebut sebagai Clarity Act).

Tinjauan Naratif terhadap Standar “Secara Substansial Mirip”

NPRM Departemen Keuangan mengaitkan penilaian “secara substansial mirip” dengan aturan dan penjelasan yang dipublikasikan oleh OCC. Dokumen tersebut secara tegas menyebutkan bahwa pembanding federal sebagian besar mengacu pada kerangka regulasi OCC terhadap penerbit stablecoin non-bank.

Pilihan narasi ini layak dianalisis lebih dalam. Dengan menjadikan kerangka OCC sebagai acuan, secara objektif hal itu memberi OCC otoritas wacana utama dalam ekosistem pengawasan stablecoin. Meskipun undang-undang sendiri membagi tanggung jawab pengawasan kepada beberapa lembaga federal, namun basis teknis untuk penilaian “secara substansial mirip” membuat standar OCC pada praktiknya menjadi tolok ukur untuk mengukur rezim regulasi negara bagian.

Landasan logika dari desain ini adalah: hanya jika ada satu basis federal yang jelas dan dapat dipraktikkan, maka “kemiripan” rezim negara bagian menjadi sesuatu yang bisa dibandingkan. Namun, hal ini juga memunculkan masalah kebalikan: jika standar OCC sendiri masih dalam proses penyusunan (NPRM-nya baru dirilis pada Februari 2026), maka apakah penilaian “secara substansial mirip” saat ini sudah memiliki dasar acuan yang memadai?

Dalam masa konsultasi pendapat selama 60 hari, diperkirakan akan ada banyak tanggapan yang meminta Departemen Keuangan untuk semakin memperjelas isi acuan federal yang spesifik, atau membangun mekanisme koordinasi lintas institusi yang lebih fleksibel. Aturan final mungkin akan menyerap sebagian masukan tersebut pada tingkat tertentu, tetapi kerangka inti—yang menjadikan standar OCC sebagai jangkar—kemungkinan besar akan tetap dipertahankan.

Analisis Dampak Industri: Siapa yang Diuntungkan, Siapa yang Tertekan

Per 1 April 2026, ukuran pasar global stablecoin sekitar 3.100 miliar dolar, mencakup 391 jenis token. Di antaranya, kapitalisasi pasar Tether (USDT) sekitar 184 miliar dolar, USDC sekitar 77 miliar dolar, semuanya jauh di atas ambang 10 miliar dolar.

Untuk penerbit besar (lebih dari 10 miliar dolar): stablecoin papan atas seperti USDT dan USDC tidak dapat lagi memilih jalur pengawasan negara bagian, dan harus menerima pengawasan federal secara langsung. Ini berarti mereka harus memenuhi seluruh persyaratan kepatuhan dari lembaga federal seperti OCC dan FDIC, termasuk standar modal yang lebih ketat, audit keuangan tahunan GAAP (dilaksanakan oleh kantor akuntan publik terdaftar), serta sertifikasi bulanan oleh CEO/CFO terhadap laporan cadangan. Biaya kepatuhan akan meningkat secara signifikan, tetapi sekaligus memperoleh kepastian regulasi di tingkat federal, yang menguntungkan bagi kerja sama yang lebih mendalam dengan lembaga keuangan tradisional.

Untuk penerbit menengah dan kecil (di bawah 10 miliar dolar): penerbit-penerbit ini memperoleh pilihan strategis. Bertahan dalam kerangka pengawasan negara bagian memungkinkan lingkungan regulasi yang lebih fleksibel, khususnya dalam hal standar modal dan manajemen cadangan; namun syaratnya adalah rezim pengawasan dari negara bagian tempat mereka berada harus lolos sertifikasi “secara substansial mirip”. Saat ini, rezim regulasi yang matang seperti New York State (kerangka NYDFS) memiliki probabilitas kelulusan yang lebih tinggi, sementara negara bagian dengan kerangka regulasi yang belum sempurna menghadapi tantangan.

Untuk lembaga regulator di tiap negara bagian: NPRM secara praktis memulai “kompetisi regulasi”. Negara bagian perlu menilai kesenjangan antara rezim regulasi stablecoin mereka sendiri dan standar federal, lalu secara aktif melakukan penyesuaian dalam masa 60 hari konsultasi pendapat atau setelahnya. Negara bagian yang berhasil memperoleh sertifikasi Departemen Keuangan akan menarik lebih banyak proyek stablecoin untuk mendaftar, sehingga memperoleh dividen pajak dan kesempatan kerja.

Untuk lembaga regulator federal: peran OCC, FDIC, dan NCUA semakin diperkuat. Koordinasi lintas departemen akan menjadi norma ke depan dalam pengawasan stablecoin, dan konsistensi aturan di antara berbagai lembaga akan secara langsung memengaruhi efisiensi berjalannya pasar.

Simulasi Evolusi dalam Berbagai Skenario

Berdasarkan isi NPRM saat ini dan dinamika respons industri, berikut tiga skenario kemungkinan:

Skenario satu: Jalur koordinasi yang lebih longgar

Departemen Keuangan mengadopsi masukan industri dalam aturan final, memberikan interpretasi yang relatif longgar atas standar “secara substansial mirip”, sehingga lebih banyak rezim negara bagian dapat lolos sertifikasi. Pada saat yang sama, Departemen Keuangan membangun mekanisme koordinasi pengawasan federal-negara bagian untuk menyediakan jalur kepatuhan “satu pintu” bagi penerbit yang beroperasi lintas negara bagian. Aturan final berlaku pada November 2026 sesuai jadwal.

→ Dalam skenario ini, ruang pilihan untuk penerbit menengah-kecil menjadi lebih besar, dan rezim pengawasan negara bagian dapat dilanjutkan serta dioptimalkan, dengan biaya kepatuhan industri yang tetap dapat dikendalikan.

Skenario dua: Jalur yang ketat dan seragam

Departemen Keuangan mempertahankan interpretasi yang ketat terhadap standar “secara substansial mirip”, sehingga mayoritas rezim negara bagian dinilai tidak memenuhi syarat. Ruang pilihan praktis bagi penerbit di bawah 10 miliar dolar menyempit, sehingga mereka terpaksa beralih ke pengawasan federal atau mencari kerja sama dengan lembaga keuangan besar. Aturan final mungkin ditunda hingga diterbitkan pada awal 2027.

→ Dalam skenario ini, konsentrasi industri dapat meningkat lebih cepat, dan ruang hidup penerbit kecil akan tertekan, tetapi keseragaman pengawasan federal menguntungkan bagi standardisasi pasar jangka panjang.

Skenario tiga: Jalur pelengkap melalui legislasi

Dalam masa konsultasi pendapat NPRM, Kongres sekaligus mendorong legislasi struktur pasar seperti Clarity, sehingga isu-isu yang tidak tercakup dalam GENIUS Act seperti stablecoin berbasis imbal hasil dimasukkan ke dalam agenda legislasi. Legislasi baru dapat secara terbalik memengaruhi isi aturan final NPRM Departemen Keuangan, sehingga proses perumusan aturan tertunda hingga paruh kedua 2027.

→ Dalam skenario ini, pasar menghadapi periode ketidakpastian yang lebih panjang, sehingga kesulitan dalam perencanaan kepatuhan penerbit meningkat, tetapi kerangka pengawasan akhirnya akan menjadi lebih lengkap.

Penutup

NPRM GENIUS Act yang dikeluarkan oleh Departemen Keuangan AS ini menandai perubahan substansial pengawasan stablecoin AS dari cetak biru legislasi menjadi aturan yang dapat dieksekusi. Ambang 10 miliar dolar dan standar penilaian “secara substansial mirip” menjadi dua pilar utama sistem dua jalur; definisi finalnya akan sangat memengaruhi lanskap kompetisi pasar stablecoin.

Masa konsultasi pendapat publik selama 60 hari adalah jendela kunci bagi seluruh pihak industri untuk berpartisipasi dalam perumusan aturan. Mulai dari lembaga regulator negara bagian hingga penerbit stablecoin, dari penyedia layanan kepatuhan hingga pengguna akhir, setiap tanggapan dapat memengaruhi arah aturan final. Apa pun kecenderungannya—ke koordinasi yang longgar atau ke keseragaman yang ketat—satu sinyal yang jelas sudah terlihat: kerangka regulasi stablecoin AS sedang dipercepat menuju tahap pembentukan, dan para pelaku industri perlu menyiapkan rencana strategis sebelum itu terjadi.