Kolom Li Xunlei(Edisi 157)｜Apakah Kekuatan Pengeluaran Fiskal Negara Kami Tidak Mencukupi?

Berdasarkan informasi yang diumumkan pada Sidang Nasional “Dua Rapat” tahun ini, skala pengeluaran anggaran umum akan melampaui 30 triliun yuan untuk pertama kalinya. Meninjau kembali kondisi pengeluaran fiskal dalam beberapa tahun terakhir, ada pandangan yang menyatakan bahwa pengeluaran fiskal yang benar-benar dilaksanakan setiap tahun lebih kecil dari anggaran, sehingga terdapat masalah kurangnya kekuatan pengeluaran fiskal. Untuk itu, kami akan melakukan analisis sistematis, karena fiskal di Tiongkok memiliki “empat buku besar”, seperti yang ditegaskan dalam Undang-Undang Anggaran, yaitu “anggaran termasuk anggaran umum, anggaran dana pemerintah, anggaran modal milik negara, dan anggaran dana asuransi sosial”, serta metode pencatatan yang cukup rumit dan perlu dikaji secara terpisah. Namun, pengeluaran dan penerimaan fiskal utama dilihat dari buku besar pertama dan kedua.

Sumber gambar utama: Shetu

Pengeluaran anggaran umum—

Pengeluaran fiskal nyata memang lebih kecil dari anggaran

Melihat ke belakang, tidak sulit untuk menemukan bahwa sejak 2020, pelaksanaan pengeluaran anggaran umum sebagai buku besar pertama fiskal memang lebih kecil dari anggaran. Secara garis besar dapat dibagi menjadi 4 situasi:

(1) Pada 2020 dan 2021, pendapatan fiskal yang terealisasi lebih tinggi dari anggaran, tetapi pengeluaran yang terealisasi lebih rendah dari anggaran;

(2) Pada 2022 dan 2023, pendapatan dan pengeluaran fiskal yang terealisasi keduanya lebih rendah dari anggaran, dengan selisih yang cukup seimbang;

(3) Pada 2024, pendapatan dan pengeluaran fiskal yang terealisasi keduanya lebih rendah dari anggaran, tetapi jumlah kekurangan pendapatan jauh lebih tinggi daripada kekurangan pengeluaran;

(4) Pada 2025, pendapatan dan pengeluaran fiskal yang terealisasi keduanya lebih rendah dari anggaran, tetapi jumlah kekurangan pendapatan jauh lebih rendah daripada kekurangan pengeluaran.

Perbedaan antara pendapatan, pengeluaran, dan anggaran fiskal dari tahun ke tahun

Sumber data: WIND, Zhongtai International

Catatan: Data pelaksanaan diambil dari laporan pelaksanaan yang diumumkan Departemen Keuangan setiap bulan, mungkin berbeda sedikit dari laporan akhir, dan seterusnya.

Secara umum, setelah 2020, karena pengaruh pandemi dan siklus penurunan properti, pertumbuhan pendapatan fiskal umum di Tiongkok menurun secara signifikan. Apakah ini menjadi alasan utama mengapa pengeluaran aktual lebih kecil dari anggaran? Mari kita analisis secara rinci.

Pendapatan anggaran umum—

Sejak 2022, pelaksanaan pendapatan lebih rendah dari anggaran

(1) Pada 2020, karena pengaruh pandemi COVID-19, Sidang Nasional “Dua Rapat” diadakan pada 22 Mei. Saat menyusun anggaran fiskal, sudah mempertimbangkan secara matang dampak pandemi terhadap pendapatan fiskal (Dalam empat bulan pertama 2020, pendapatan fiskal turun 14,5%, dengan penurunan Januari 3,9%, Februari 21,4%, Maret 26,1%, April 15%. Setelah tren penurunan yang membesar selama kuartal pertama, diperkirakan seiring pemulihan urutan produksi dan kehidupan, pendapatan fiskal mulai stabil dan meningkat kembali, meskipun masih ada ketidakpastian besar). Anggaran pendapatan fiskal nasional tahun itu turun 5,3% dibanding tahun sebelumnya, sedangkan pelaksanaan aktual turun 3,9%. Anggaran pengeluaran anggaran umum tahun itu meningkat 3,8% dari tahun sebelumnya, dan pelaksanaan aktual meningkat 2,8%.

(2) Pada 2021, pendapatan anggaran umum nasional pertama kali menembus 20 triliun yuan, meningkat 10,7% dari 2020, dan naik 6,4% dibanding 2019, menyelesaikan anggaran pendapatan dan mengalami kelebihan penerimaan tertentu, mencapai pertumbuhan pemulihan.

(3) Mulai 2022, pelaksanaan pendapatan anggaran umum lebih rendah dari anggaran, terutama karena pendapatan pajak tidak sesuai harapan, sementara pendapatan non-pajak berperan sebagai penyeimbang. Misalnya, pada 2024, pendapatan non-pajak meningkat pesat, terutama karena pengaturan satu kali pengumpulan hasil khusus dari unit pusat dan peningkatan upaya pengelolaan aset sumber daya milik negara secara sah dan sesuai aturan, serta peningkatan pendapatan dari pengelolaan modal milik negara dan penggunaan sumber daya (aset) milik negara secara berbayar.

Perbedaan pelaksanaan dan anggaran pendapatan fiskal dari tahun ke tahun

Sumber data: WIND, Zhongtai International

Karakteristik pencatatan fiskal khas Tiongkok—fokus anggaran umum pada “penyesuaian masuk dan keluar”

Defisit fiskal tidak sama dengan selisih langsung antara pendapatan dan pengeluaran, melainkan juga termasuk penyesuaian masuk, keluar, dan saldo transfer yang digunakan.

Kesenjangan antara penerimaan dan pengeluaran anggaran umum lebih tinggi dari defisit (dalam miliar yuan)

Sumber data: Laporan anggaran tahunan, Zhongtai International

Hubungan antara pendapatan, pengeluaran, dan defisit fiskal—jumlah anggaran (miliar yuan)

Sumber data: Laporan anggaran tahunan, Zhongtai International

Hubungan antara pelaksanaan dan anggaran—jumlah (miliar yuan)

Sumber data: Laporan anggaran tahunan, Zhongtai International

Perbedaan antara anggaran dan pelaksanaan pendapatan dan pengeluaran fiskal (miliar yuan)

Sumber data: Laporan anggaran tahunan, Zhongtai International

Catatan: Pada kuartal keempat 2023, penerbitan obligasi negara sebesar 1 triliun yuan dilakukan, seluruh obligasi tersebut dialokasikan ke daerah melalui transfer dana, untuk mendukung pemulihan pasca bencana dan menutupi kekurangan dalam pencegahan dan penanggulangan bencana. Pada tahun itu, defisit fiskal meningkat sebesar 1 triliun yuan.

Secara komprehensif, perbedaan antara pendapatan, pengeluaran, pelaksanaan, dan anggaran fiskal terkait dengan faktor-faktor berikut:

(1) Ketika pendapatan anggaran umum lebih baik dari perkiraan, dana fiskal dapat disisihkan secara moderat, untuk tahun yang baik mengatasi kekurangan di tahun buruk, seperti saat 2020-2021, pelaksanaan anggaran umum lebih tinggi dari anggaran, sehingga dana penyesuaian masuk dan saldo transfer yang digunakan lebih rendah dari anggaran;

(2) Ketika ekonomi tidak sesuai harapan dan ada tekanan untuk mencapai target pertumbuhan, kebijakan fiskal tambahan dapat diterapkan secara tepat waktu (misalnya, pada 2023, penambahan defisit fiskal sebesar 1 triliun yuan, dengan 500 miliar yuan dari saldo yang akan digunakan tahun berikutnya, bagian ini sudah dihitung dalam total pengeluaran dan defisit fiskal tahun 2023, sehingga tidak akan dihitung lagi dalam pengeluaran dan defisit fiskal tahun berikutnya);

(3) Ketika kondisi ekonomi secara umum sesuai target, sumber daya fiskal terkait juga dapat disimpan secara tepat (misalnya, pada 2025, pelaksanaan dana penyesuaian masuk dan saldo transfer lebih rendah dari anggaran, dan pengeluaran anggaran umum juga lebih rendah dari anggaran);

Dengan demikian, kekurangan pengeluaran fiskal berasal dari pendapatan yang tidak sesuai harapan (seperti “mengatur pengeluaran berdasarkan pendapatan”), dan juga mungkin terkait dengan pengelolaan dan pengalihan dana antar tahun (seperti “menggunakan surplus untuk menutupi kekurangan”). Tentu saja, laporan pelaksanaan anggaran 2025 juga secara tegas menyebutkan bahwa alasan pengeluaran yang lebih rendah dari anggaran adalah “menindaklanjuti permintaan penghematan pengeluaran oleh lembaga pemerintah dan partai, mengurangi pengeluaran non-kritis dan non-prioritas, serta sebagian pengeluaran yang berdasarkan faktur dan penyelesaian yang lebih rendah dari perkiraan awal,” yang juga mencerminkan arah kebijakan peningkatan kualitas dan efisiensi fiskal.

Pertimbangan terhadap sumber daya fiskal lain yang tidak termasuk dalam defisit anggaran umum

Untuk analisis lengkap tentang kekuatan pengeluaran fiskal, perlu juga memperhitungkan secara lebih luas buku besar kedua, yaitu dana pemerintah, serta sumber daya fiskal lainnya. Dalam beberapa tahun terakhir, terutama, penerbitan obligasi khusus, laba yang disetor oleh lembaga keuangan milik negara dan lembaga khusus, obligasi khusus jangka panjang, injeksi modal ke lembaga keuangan pusat melalui obligasi khusus, penerbitan obligasi daerah untuk menggantikan utang tersembunyi yang ada, serta obligasi re-financing daerah untuk mengganti utang tersembunyi yang ada, semuanya menyediakan dukungan fiskal yang tidak termasuk dalam batas defisit resmi.

Berbagai bentuk dukungan fiskal (miliar yuan)

Sumber data: Laporan anggaran tahunan, Zhongtai International

Tentu saja, berbagai dana fiskal ini memiliki jalur efektivitas kebijakan yang berbeda. Misalnya, pendapatan dari obligasi khusus penanggulangan pandemi, laba yang disetor oleh lembaga keuangan milik negara dan lembaga khusus, yang masuk ke dana pemerintah, sebagian dana ini juga dialokasikan ke anggaran umum secara terkoordinasi.

Dana obligasi khusus jangka panjang digunakan untuk mendukung pembangunan “dua utama” dan “dua baru”; obligasi khusus digunakan untuk menambah modal bank-bank besar milik negara, yang dapat digunakan untuk mendorong penyaluran kredit dan menciptakan lingkungan keuangan yang baik bagi ekonomi riil; dana obligasi re-financing daerah untuk mengganti utang tersembunyi yang ada, membantu daerah mengalihkan sumber daya yang sebelumnya digunakan untuk mengatasi utang, guna mendukung pembangunan dan meningkatkan kesejahteraan rakyat.

Oleh karena itu, menyatukan dana secara sederhana berdasarkan angka di buku besar mungkin tidak sepenuhnya mencerminkan kekuatan dan efektivitas kebijakan. Melalui efisiensi penggunaan sumber daya fiskal atau desain kebijakan, hasil nyata yang lebih besar dapat dicapai.

Misalnya, tahun ini disiapkan dana kolaborasi fiskal dan keuangan sebesar 100 miliar yuan untuk mendorong permintaan domestik, yang mencakup enam kebijakan utama, termasuk empat dukungan langsung terhadap investasi swasta dan dua kebijakan untuk mendukung konsumsi warga. Pemerintah pusat menggunakan berbagai alat seperti subsidi pinjaman, jaminan pembiayaan, dan kompensasi risiko untuk menurunkan hambatan dan biaya pembiayaan, serta mendorong lebih banyak modal sosial berpartisipasi dalam konsumsi dan investasi, dengan berbagi risiko pinjaman dan obligasi antara pemerintah dan pasar, meningkatkan preferensi risiko lembaga keuangan, dan mengoptimalkan alokasi sumber daya keuangan. Dana fiskal sebesar ratusan miliar yuan ini dapat mendukung kredit bernilai triliunan yuan.

Namun, untuk analisis perbandingan, kami tetap melakukan perkiraan kasar berdasarkan proporsi berbagai sumber daya fiskal terhadap PDB.

Dari selisih pendapatan dan pengeluaran fiskal (dalam arti luas) terhadap PDB, selama 2020-2021, saat pandemi COVID-19, dukungan fiskal AS cukup besar dan kemudian menurun secara signifikan. Sebaliknya, dukungan fiskal di Tiongkok secara umum stabil dan terus meningkat, terutama sejak 2023 melalui obligasi khusus jangka panjang dan dukungan restrukturisasi utang sejak 2024, yang mendorong peningkatan kekuatan dukungan fiskal secara bertahap.

Perbedaan pendapatan dan pengeluaran fiskal AS dan Tiongkok terhadap PDB (%)

Sumber data: WIND, Zhongtai International

Keterangan: Skala defisit fiskal dan rasio defisit yang dihitung dengan berbagai pendekatan berbeda, di sini dihitung berdasarkan jumlah dukungan fiskal dari tabel di atas.

Melihat situasi tahun ini, jika menyederhanakan dukungan dana fiskal dari buku besar pertama dan kedua, dan menghitung berdasarkan pertumbuhan PDB sebesar 5% secara nominal, maka skala dukungan fiskal terhadap PDB adalah 9,4%, sedikit lebih rendah dari tahun sebelumnya yang sebesar 9,9%. Kemungkinan penyebabnya adalah, penerbitan instrumen keuangan kebijakan baru sebesar 500 miliar yuan pada kuartal keempat 2025 akan terus berperan tahun ini, dan instrumen keuangan kebijakan baru sebesar 800 miliar yuan yang sudah direncanakan sejak awal tahun akan membantu menarik lebih banyak modal sosial untuk berinvestasi, dan semua ini belum termasuk dalam perhitungan dana fiskal di atas.

Pada kenyataannya, pengeluaran dana fiskal di Tiongkok jauh lebih kompleks dibandingkan negara-negara Barat. Selain obligasi khusus yang tidak termasuk dalam defisit anggaran umum, masih banyak utang semi-pemerintah yang juga tidak dihitung dalam defisit anggaran umum, mencerminkan karakteristik sistem nasional. Misalnya, pembiayaan bersih obligasi investasi kota, pembiayaan bersih obligasi kereta api, dan peningkatan bersih PSL tidak termasuk dalam defisit anggaran umum, sehingga di Tiongkok terdapat “defisit fiskal yang lebih luas”.

Perkiraan skala defisit fiskal “lebih luas” 2016-2024

Sumber data: WIND, Zhongtai International

Dari grafik di atas, terlihat bahwa tahun 2021 merupakan contoh kebijakan fiskal yang lebih agresif, dan kemudian mengalami penurunan selama tiga tahun berikutnya. Berdasarkan data terbaru, mulai 2025, kembali meningkat, dan diperkirakan akan melebihi angka tahun 2025 pada 2026.

Tentu saja, peningkatan skala pengeluaran fiskal ini dilakukan dengan biaya peningkatan leverage sektor pemerintah. Bukan berarti semakin besar pengeluarannya semakin baik, melainkan harus meningkatkan kualitas dan efisiensi pengeluaran fiskal, seperti yang sedang ramai dibahas saat ini, yaitu investasi pada barang dan manusia secara bersamaan. Majalah Qiushi edisi Februari mengungkapkan data penting: karena tingkat pengembalian marginal dari investasi infrastruktur terus menurun, dari 2008 hingga 2023, rasio output modal terhadap output meningkat dari 2,84 menjadi 9,44. Artinya, dengan skala investasi yang sama, output yang dihasilkan berkurang lebih dari tiga kali lipat.

Profil Penulis

Li Xunlei

Bapak Li Xunlei saat ini menjabat sebagai Kepala Ekonom Utama dan Direktur Institut Penelitian di Zhongtai Securities Co., Ltd.; juga anggota Dewan Tetap Shanghai People’s Congress, anggota Komite Keuangan DPRD Shanghai, anggota pusat dari Jiusan Society, serta menjabat sebagai Wakil Ketua Forum Ekonom Utama China, anggota khusus Forum Keuangan Empat Puluh China, dan profesor tamu di beberapa universitas. Li Xunlei telah menekuni penelitian tentang makroekonomi, keuangan, dan pasar modal selama lebih dari 20 tahun, pernah menjabat sebagai Kepala Ekonom Utama Guotai Junan Securities dan Wakil Direktur Umum serta Kepala Ekonom di Haitong Securities; menulis dan menerjemahkan banyak buku ekonomi dan sekuritas, serta mempublikasikan lebih dari seratus makalah dan laporan penelitian di berbagai jurnal akademik, dan memimpin berbagai proyek yang sering meraih penghargaan. Sebagai salah satu pelaku awal yang meneliti pasar sekuritas domestik, ia beberapa kali dipilih dan diberi penghargaan oleh media otoritatif sebagai “Pemimpin Riset Lokal yang Unggul”, “10 Pemuda Ekonomi Terbaik Shanghai”, “10 Inovator Keuangan Shanghai”, dan “Ekonom Utama Terbaik Tahun Ini”.

Rekomendasi Buku

Buku “Prinsip Ekonomi Ketidakpastian” membangun pandangan dunia yang unik dari sudut pandang ketidakpastian, membahas pandangan tentang kebenaran, agama, dan sejarah siklus, serta mendalami analisis tentang sifat manusia. Baik untuk akademisi, praktisi ekonomi, maupun pembaca umum yang ingin memperluas wawasan dan memahami dunia secara mendalam, buku ini sangat berharga dan mampu mengarahkan pembaca untuk meninjau kembali logika dunia dan mekanisme ekonomi.

Buku “Produktivitas Baru: Membangun Ulang Masa Depan Keuangan dan Ekonomi” fokus pada topik hangat dan mutakhir di bidang keuangan, dari munculnya keuangan digital dan keuangan terbuka, tantangan keuangan perilaku terhadap keuangan tradisional, hingga keuangan berbasis “AI+” yang mendalam membahas jalur perkembangan ilmu keuangan di masa depan. Penulis juga membahas bagaimana Tiongkok dapat memainkan peran dalam pengembangan keuangan berkualitas tinggi melalui investor profesional.

Segala informasi lengkap dan analisis akurat tersedia di Sina Finance APP.