Reformasi "Pajak Tambahan Daerah" akan segera dimulai

Untuk mengatasi kesulitan keuangan daerah, rencana pemerintah pusat untuk memperkenalkan jenis pajak baru di daerah—pajak tambahan daerah—akan dilanjutkan lebih jauh.

Laporan terbaru tentang pelaksanaan anggaran pusat dan daerah tahun 2025 serta rancangan anggaran tahun 2026 (selanjutnya disebut “laporan anggaran”), saat merencanakan reformasi sistem fiskal dan perpajakan yang lebih mendalam tahun ini, menuntut perbaikan sistem pajak daerah, pengembangan sumber pajak daerah, serta mendorong reformasi pajak tambahan daerah.

Saat ini, China belum memiliki pajak tambahan daerah; ini adalah jenis pajak baru yang masih dalam tahap penelitian. Pada pleno ketiga dari Kongres Partai ke-20 yang diadakan Juli 2024, pertama kali diajukan usulan untuk mengkaji penggabungan Pajak Pemeliharaan dan Pembangunan Kota, Pajak Tambahan Pendidikan, dan Pajak Pendidikan Daerah (yang dikenal sebagai “satu pajak dua biaya”) menjadi Pajak Tambahan Daerah, serta memberi wewenang kepada daerah untuk menentukan tarif pajak yang berlaku dalam batas tertentu.

Profesor Liu Jindong, Wakil Dekan Fakultas Keuangan dan Perpajakan di Universitas Keuangan dan Ekonomi Shandong, yang memperhatikan reformasi pajak tambahan daerah, mengatakan kepada First Financial bahwa laporan anggaran ini secara tegas menuntut dorongan reformasi pajak tambahan daerah, menandai sinyal penting bahwa reformasi ini akan dimulai. Reformasi pajak tambahan daerah tampaknya sederhana, mengingat “satu pajak dua biaya” sudah ada, dan penggabungan langsung seperti “mengemas lama dalam botol baru” tampaknya mudah. Namun, sebenarnya, reformasi ini melibatkan perubahan basis pajak, penetapan dan penyesuaian tarif pajak, serta koordinasi langkah-langkah pendukung lainnya, sehingga bukan sekadar penggabungan sederhana. Reformasi ini juga tidak akan terjadi dalam semalam dan perlu dilaksanakan secara bertahap selama periode “Kelima Lima” (2021-2025).

Berbagai Tantangan Reformasi

Sejak reformasi Pajak Penjualan menjadi Pajak Pertambahan Nilai (PPN) secara menyeluruh pada 2016, pajak utama tradisional daerah, Pajak Penjualan, telah keluar dari panggung sejarah. Meskipun peningkatan proporsi pendapatan PPN yang dibagi antara pemerintah pusat dan daerah telah menjaga stabilitas keuangan daerah, hilangnya pajak utama ini, ditambah faktor lain seperti perlambatan ekonomi, harga properti yang rendah, guncangan perdagangan luar negeri, serta kebijakan pengurangan pajak dan biaya, menyebabkan konflik pendapatan dan pengeluaran keuangan daerah semakin memburuk.

Untuk mengatasi kesulitan keuangan daerah, meningkatkan kemandirian fiskal daerah, dan memperluas sumber pajak daerah, pemerintah pusat mengusulkan konsep pajak tambahan daerah tersebut. Pernyataan terkait dalam laporan anggaran tahun ini menunjukkan bahwa reformasi pengenaan pajak tambahan daerah yang baru sedang berjalan secara stabil.

Profesor Wang Yongjun dari Universitas Keuangan dan Ekonomi Nasional mengatakan kepada First Financial bahwa pajak tambahan daerah memiliki keunggulan unik dibandingkan dengan pembagian pendapatan dari pajak bersama dan transfer dana dari pusat ke daerah. Di satu sisi, pajak ini memastikan bahwa pemerintah daerah dapat berbagi basis pajak besar yang bersifat likuid (seperti PPN) secara adil dan stabil dengan pemerintah pusat. Di sisi lain, memberikan daerah hak otonomi dalam menentukan tarif pajak yang diperlukan dan penting, yang terkait erat dengan otonomi pengeluaran dan anggaran daerah.

Roh Zhi Heng, Kepala Ekonom di Yuekai Securities, pernah mengatakan kepada First Financial bahwa pajak tambahan daerah dapat meningkatkan otonomi fiskal daerah dan memotivasi partisipasi aktif daerah. Selain itu, mengubah Pajak Pendidikan yang selama ini dikenakan dalam bentuk biaya menjadi Pajak Tambahan Daerah akan menyederhanakan sistem perpajakan, memudahkan pengelolaan dan penegakan, serta meningkatkan kepatuhan wajib pajak dan stabilitas pendapatan keuangan daerah.

Pilihan pemerintah pusat untuk menggabungkan “satu pajak dua biaya” menjadi Pajak Tambahan Daerah berkaitan dengan kemiripannya. Saat ini, Pajak Pemeliharaan dan Pembangunan Kota, Pajak Tambahan Pendidikan, dan Pajak Pendidikan Daerah memiliki objek pajak yang sama, yaitu badan dan individu yang membayar PPN dan Pajak Konsumsi, dengan basis pajak yang juga sama, berdasarkan PPN dan Pajak Konsumsi yang mereka bayarkan secara nyata.

Tentu saja, “satu pajak dua biaya” juga memiliki perbedaan.

Misalnya, Pajak Pembangunan Kota adalah pajak, sementara Pajak Tambahan Pendidikan dan Pajak Pendidikan Daerah bukanlah pajak, melainkan biaya yang dikenakan oleh pemerintah dan termasuk dalam pendapatan non-pajak. Penggabungan ketiganya melibatkan perubahan dari “dua biaya” menjadi satu pajak. Selain itu, tarif pajak atau biaya yang dikenakan berbeda, dan tujuan pengenaan juga berbeda.

Menurut data dari Kementerian Keuangan, pada 2025, Pajak Pemeliharaan dan Pembangunan Kota diperkirakan mencapai 517 miliar yuan, meningkat 2,9% dari tahun sebelumnya. Saat ini, data resmi mengenai skala Pajak Tambahan Pendidikan dan Pajak Pendidikan Daerah belum diumumkan. Namun, kedua biaya ini didasarkan pada basis PPN dan Pajak Konsumsi, dengan tarif gabungan sebesar 5%. Data dari Kementerian Keuangan menunjukkan bahwa pendapatan dari PPN dan Pajak Konsumsi domestik pada 2025 diperkirakan mencapai 85,804 miliar yuan, dan dengan tarif 5%, perkiraan pendapatan dari kedua biaya ini sekitar 4,29 triliun yuan. Secara teori, pendapatan dari “satu pajak dua biaya” mendekati 10 triliun yuan.

Seperti semua jenis pajak, penetapan Pajak Tambahan Daerah di masa depan akan bergantung pada penentuan tujuan pengenaan pajak, objek pajak, dasar pengenaan, tarif, kebijakan insentif, dan pengelolaan administrasi. Semua ini harus mempertimbangkan berbagai faktor, termasuk kontrol administrasi, beban pajak yang dapat ditanggung, stabilitas pendapatan keuangan daerah, dan optimalisasi hubungan fiskal pusat-daerah.

Liu Jindong menyatakan bahwa di masa depan, wewenang daerah untuk menentukan tarif pajak tambahan daerah dalam batas tertentu dapat menimbulkan berbagai dampak kompleks. Misalnya, demi menarik investasi dan perusahaan, pemerintah daerah mungkin terjebak dalam kompetisi penurunan tarif tradisional, saling menurunkan tarif pajak tambahan daerah. Hal ini dapat menyebabkan efek Matthew, di mana daerah yang sudah maju secara ekonomi dan mampu menanggung tarif rendah akan semakin kaya, sementara daerah kurang berkembang akan semakin miskin. Sebab, daerah yang mampu menanggung tarif rendah biasanya adalah daerah yang sudah maju secara ekonomi.

Dia menambahkan bahwa Pajak Tambahan Daerah adalah jenis pajak manfaat, di mana daerah yang makmur dan terkonsentrasi secara ekonomi, serta perusahaan yang mendapatkan manfaat lebih besar, cenderung memiliki kapasitas dan niat membayar pajak yang lebih tinggi, menciptakan efek “sewa terkonsentrasi”. Sebaliknya, daerah yang kurang berkembang secara ekonomi tidak mampu menanggung beban pajak yang tinggi, dan pemerintah daerah tidak mampu memberikan banyak insentif pajak, sehingga mereka akan mengalami kekurangan dana dibandingkan daerah maju.

Selain itu, Liu Jindong menyatakan bahwa pendirian Pajak Tambahan Daerah hanyalah salah satu langkah dalam reformasi sistem perpajakan secara keseluruhan. Oleh karena itu, perlu koordinasi dengan reformasi pajak lainnya. Misalnya, reformasi Pajak Konsumsi adalah salah satu fokus utama, di mana pengalihan sebagian objek pajak dari tahap penjualan ke tahap grosir dan eceran akan memperluas basis pajak daerah, dan rantai pengkreditan PPN akan terus disesuaikan dan dioptimalkan, yang juga akan mempengaruhi basis pajak dari pajak tambahan.

“Dari sini, dapat dilihat bahwa setelah penyederhanaan ‘tiga dalam satu’, Pajak Tambahan Daerah kemungkinan akan terus mengalami penyesuaian dan peningkatan. Kita harus memperbesar skala Pajak Tambahan Daerah agar dapat berfungsi sebagai sumber pendanaan pelengkap yang efektif, sekaligus mengendalikan efek sampingnya melalui regulasi yang ketat,” kata Liu Jindong.

Penetapan Tarif Menjadi Kunci

Karena objek pengenaan pajak dan basis pajak dari “satu pajak dua biaya” sama, beberapa ahli berpendapat bahwa kemungkinan besar pengenaan Pajak Tambahan Daerah di masa depan akan tetap menggunakan cakupan dan basis pajak sebelumnya. Namun, penetapan tarif yang tepat dan rasional perlu dipelajari secara mendalam.

Dalam artikel di majalah “Taxation Research”, Liu Jindong dan rekan melakukan perhitungan bahwa jika basis pengenaan Pajak Tambahan Daerah didasarkan pada total pendapatan dari PPN dan Pajak Konsumsi domestik, dan tarifnya diterapkan dalam lima tingkat yaitu 10%, 12%, 15%, 17%, dan 20%, maka saat tarif dinaikkan hingga 20%, skala Pajak Tambahan Daerah pada 2023 dan 2024 dapat melebihi 1,65 triliun yuan. Skala ini akan melampaui pendapatan bagi hasil dari Pajak Penghasilan Badan di daerah yang sama, dan hanya kalah dari pendapatan bagi hasil dari PPN. Ini menunjukkan bahwa reformasi Pajak Tambahan Daerah berpotensi memainkan peran penting dalam membangun ulang struktur keuangan daerah.

Liu Jindong menyarankan bahwa di masa depan, pemerintah pusat harus menetapkan rentang tarif Pajak Tambahan Daerah, dan daerah dapat menentukan tarif dalam rentang tersebut serta mengajukannya kepada DPRD setingkat untuk disetujui. Selain itu, pemerintah pusat harus menggabungkan indikator seperti kekurangan anggaran daerah, rencana pengeluaran masa depan, dan tingkat konsentrasi ekonomi lokal untuk membangun sistem penilaian komprehensif tarif Pajak Tambahan Daerah, sehingga dapat memberikan panduan yang lebih akurat dalam penetapan tarif di berbagai daerah.

“Langkah-langkah ini dapat mencegah pemerintah daerah yang kekurangan anggaran kecil dan kebutuhan pengeluaran publik yang rendah dari menetapkan tarif terlalu tinggi yang menyebabkan pajak berlebihan; sekaligus mencegah daerah dengan tingkat konsentrasi ekonomi tinggi menetapkan tarif terlalu rendah, yang dapat menyebabkan kehilangan pendapatan dan kompetisi ‘balapan masuk’ yang merugikan seluruh ekonomi makro,” ujar Liu Jindong.

Pengenaan Pajak Tambahan Daerah saat ini merupakan langkah penting untuk meningkatkan kemandirian fiskal daerah dan mengurangi kesulitan keuangan daerah. Selain itu, reformasi lain seperti pengalihan sebagian pendapatan dari Pajak Konsumsi ke daerah, optimalisasi proporsi berbagi pajak, dan peningkatan transfer umum juga merupakan langkah penting untuk memperkuat keuangan daerah.

Liu Jindong berpendapat bahwa pelaksanaan Pajak Tambahan Daerah secara langsung akan meningkatkan pendapatan keuangan daerah, tetapi tidak cukup menjadi sumber utama keuangan daerah. Lebih dari itu, pajak ini lebih berfungsi sebagai penguatan pengelolaan fiskal yang ilmiah agar pengelolaan keuangan daerah di masa depan menjadi lebih sehat.

Dia menambahkan bahwa mengingat mayoritas wajib pajak domestik adalah perusahaan, Pajak Tambahan Daerah sebaiknya dibatasi pada penggunaan produktif yang menguntungkan perusahaan, seperti pembangunan infrastruktur kota, subsidi pelatihan dan pendidikan karyawan perusahaan, pelatihan keterampilan digital, dan lain-lain. Hal ini bertujuan untuk meningkatkan kepatuhan pajak perusahaan, menciptakan mekanisme siklus keuangan yang sehat, dan memastikan keberlanjutan keuangan daerah. Di masa depan, skala Pajak Tambahan Daerah dapat diperluas secara moderat, sementara biaya-biaya yang tidak rasional dan terkait perusahaan secara bertahap dikurangi, sehingga tercipta lingkungan usaha yang lebih adil, transparan, dan dapat diprediksi.