Regulasi Kembali Menekankan Pendekatan Beragam untuk Menambah Modal Lembaga Keuangan Menengah dan Kecil—Sinyal Apa yang Dilepaskan?

Securities Times Reporter Qin Yanling

Otoritas Pengawasan Keuangan baru-baru ini kembali menyoroti “penelitian tentang diversifikasi pengisian modal lembaga keuangan kecil dan menengah” yang mengirimkan sinyal kebijakan yang kuat. Saat ini, beberapa bank kecil dan menengah menghadapi kekurangan modal tingkat utama, dan mempercepat penambahan cadangan keamanan mereka adalah kebutuhan nyata untuk mencegah dan mengatasi risiko keuangan. Dalam konteks ini, obligasi khusus pemerintah daerah yang sebelumnya terbukti efektif dalam praktik untuk menambah modal bank kecil dan menengah kembali menjadi fokus diskusi pasar. Jadi, apakah saatnya untuk menerbitkan obligasi khusus bank kecil dan menengah secara normal? Apa saja saluran diversifikasi yang tersedia di masa depan?

Pengulangan Regulasi

Pengisian Modal Lembaga Keuangan Kecil dan Menengah

Komite Partai di Badan Pengawasan Keuangan baru-baru ini mengadakan pertemuan ekspansi, menyebutkan bahwa harus “mendorong bank-bank komersial besar milik negara untuk menambah modal, dan meneliti diversifikasi pengisian modal lembaga keuangan kecil dan menengah.”

Ini adalah kali kedua setelah tahun 2025 secara tegas menyatakan “mengambil langkah-langkah komprehensif seperti penambahan modal, penggabungan dan restrukturisasi, serta keluar dari pasar untuk secara klasifikasi menyelesaikan risiko,” bahwa Badan Pengawasan Keuangan kembali merinci penugasan pengisian modal untuk lembaga keuangan kecil dan menengah di tingkat sistem secara keseluruhan.

Otoritas Pengawasan Perbankan dan Asuransi sebelumnya menyebutkan selama pertemuan kerja tahunan tahun 2021, 2022, dan 2023 bahwa pengisian modal melalui berbagai saluran untuk bank kecil dan menengah telah dilakukan selama tiga tahun berturut-turut; namun, tugas ini tidak secara jelas disebutkan dalam pertemuan kerja pengawasan tahun 2024 dan 2025. Namun, pada 13 Maret 2025, Komite Partai di Badan Pengawasan Keuangan mengusulkan bahwa tahun 2025 harus “mengambil langkah-langkah komprehensif seperti penambahan modal, penggabungan dan restrukturisasi, serta keluar dari pasar untuk menyelesaikan risiko secara klasifikasi.” Pada 15 Januari tahun ini, Badan Pengawasan Keuangan mengadakan pertemuan kerja pengawasan tahun 2026, meninjau pekerjaan pengawasan tahun 2025, dan juga menyebutkan bahwa selama setahun terakhir ada “dukungan terhadap lembaga keuangan melalui berbagai saluran pengisian modal”; dua bulan kemudian, langkah-langkah yang sudah menunjukkan kemajuan tahun lalu diperinci lagi menjadi “meneliti diversifikasi pengisian modal lembaga keuangan kecil dan menengah.”

Nijun, Kepala Analis Perbankan di GF Securities, mengatakan bahwa ini adalah pilihan yang pasti karena empat faktor yang saling bertumpuk: Pertama, rasio kecukupan modal bank kecil dan menengah terus-menerus di bawah rata-rata industri, beberapa lembaga hampir mencapai batas merah pengawasan, penyelesaian aset bermasalah terus menguras modal, dan potensi risiko keuangan regional meningkat, sehingga pengisian modal adalah kunci untuk menjaga agar tidak terjadi risiko regional; Kedua, margin bunga bersih yang terus menyempit secara signifikan melemahkan kemampuan internal bank kecil dan menengah untuk menambah modal, saluran pembiayaan eksternal yang sempit, dan ketegangan antara penawaran dan permintaan modal semakin meningkat; Ketiga, proses konsentrasi industri dan penggabungan serta restrukturisasi akan semakin cepat pada 2026, dan kecukupan modal adalah prasyarat dasar untuk partisipasi lembaga dalam integrasi dan transformasi; Keempat, sebelumnya bank-bank besar milik negara telah membentuk contoh melalui penerbitan obligasi khusus negara, dan sangat diperlukan untuk secara bersamaan menambal kekurangan modal lembaga kecil dan menengah, membangun jaringan keamanan modal yang mencakup seluruh industri, sehingga pengawasan kembali menempatkan pengisian modal lembaga kecil dan menengah pada posisi kebijakan penting.

Untuk bank-bank besar milik negara, laporan kerja pemerintah tahun ini secara tegas menyatakan rencana menerbitkan obligasi khusus sebesar 3000 miliar yuan untuk mendukung penambahan modal mereka. Sebagai bagian dari kebijakan peningkatan total, “rencana nasional untuk menambah modal inti tingkat satu pada 6 bank komersial besar” pertama kali disebutkan pada 24 September 2024. Kepala Badan Pengawasan Keuangan, Li Yunze, saat itu menyatakan bahwa langkah-langkah akan dilaksanakan secara teratur sesuai dengan prinsip “pengaturan terpadu, bertahap dan berkelompok, dan satu kebijakan untuk satu bank.”

Pada 2025, Bank pembangunan, Bank Rakyat Tiongkok, Bank Transportasi, dan Bank Pos mendapatkan suntikan pertama sebesar 5000 miliar yuan dari obligasi khusus, dan hingga akhir kuartal ketiga 2025, rasio kecukupan modal inti dari keempat bank milik negara ini masing-masing sebesar 14,36%, 12,58%, 11,37%, dan 10,65%, meningkat masing-masing sebesar 0,38, 0,76, 1,12, dan 1,44 poin persentase dibandingkan akhir kuartal pertama 2025. Oleh karena itu, industri secara umum memperkirakan bahwa obligasi khusus sebesar 3000 miliar yuan tahun ini akan digunakan untuk menambah modal pada Industrial and Commercial Bank of China dan Agricultural Bank of China. Hingga akhir kuartal ketiga 2025, rasio kecukupan modal inti ICBC dan ABC masing-masing sebesar 13,57% dan 11,16%, mengalami penurunan dari 14,1% dan 11,42% pada akhir 2024.

Bank kecil dan menengah aktif “menyelamatkan diri sendiri”

Bagi lembaga keuangan kecil dan menengah, terutama bank kecil dan menengah, kekurangan saluran eksternal untuk menambah modal adalah masalah lama yang sulit dipecahkan. Dalam arahan pengawasan secara keseluruhan untuk pengembangan “pengurangan volume dan peningkatan kualitas” lembaga keuangan kecil dan menengah, semua bank kecil dan menengah tetap aktif melakukan penambahan modal secara mandiri.

Berdasarkan dokumen persetujuan terbuka dari otoritas pengawasan keuangan, hingga 18 Maret, tahun ini lebih dari 40 bank kecil dan menengah telah menambah modal melalui peningkatan modal tunai, penawaran saham tambahan/penawaran terbatas, transfer cadangan modal, dan peningkatan laba.

Secara umum, jumlah perubahan modal dari bank-bank ini relatif kecil. Yang terbesar adalah Shanxi Bank, yang langsung menambah lebih dari 1,4 miliar yuan; bank lain yang menambah modal lebih dari 1 miliar yuan termasuk Chengdu Bank, Dongying Bank, Nanchang Rural Commercial Bank, Tai’an Rural Commercial Bank, Huai’an Xingfu Rural Bank, dan Jiangxi Ganchang Rural Commercial Bank. Dari sumber penambahan modal, meliputi keuangan daerah, instrumen pasar, dan peningkatan modal dari pemegang saham.

Misalnya, hingga saat ini, Shanxi Bank yang memperoleh persetujuan terbesar untuk perubahan modal terdaftar, modal tambahan berasal dari Departemen Keuangan Provinsi Shanxi; Chengdu Bank menambah hampir 5 miliar yuan dari konversi obligasi konversi; Jiangxi Ganchang Rural Commercial Bank menambah 110 juta yuan dari saham dari Bank Gabungan Petani dan Pedagang Jiangxi.

Sebaliknya, jumlah modal yang diperoleh dari penerbitan instrumen pengisian modal lebih besar. Tahun ini, sudah ada Bank Guangzhou, Qishang Bank, Bank Qingdao, Bank Pedesaan Dongguan, Bank Pedesaan Zhongshan, dan Bank Jilin yang disetujui untuk menerbitkan obligasi tingkat dua, obligasi tanpa jatuh tempo, dan instrumen modal tanpa batas waktu tertentu. Di antaranya, Bank Jilin dan Bank Guangzhou masing-masing disetujui untuk menerbitkan obligasi modal tingkat dua dengan batas maksimum 15 miliar yuan dan instrumen modal tanpa batas maksimum 10 miliar yuan.

Namun, dari segi efektivitas pengisian modal, saluran peningkatan modal tunai dan penawaran saham tambahan/penawaran terbatas lebih unggul.

Modal total bank komersial meliputi modal tingkat satu dan tingkat dua, dan modal tingkat satu termasuk modal inti dan modal tingkat satu lainnya. Di antara keduanya, modal inti adalah lapisan cadangan paling penting dalam seluruh cadangan modal, yang pertama kali menyerap kerugian dalam operasi harian bank.

“Penambahan modal tunai termasuk memperkenalkan pemegang saham baru atau menambah kontribusi dari pemegang saham lama, adalah langkah nyata ‘pengisian darah eksternal’.” kata Zeng Gang, Kepala Peneliti dan Direktur di Laboratorium Pengembangan Keuangan dan Perbankan Shanghai, dalam wawancara dengan Securities Times. Penambahan modal baru ke bank dan peningkatan modal yang diterima, jika harga penerbitan lebih tinggi dari nilai nominal, juga akan disertai dengan premi saham yang dihitung sebagai cadangan modal, sehingga bersih penambahan modal inti adalah yang paling langsung dan efektif.

Zeng Gang menunjukkan bahwa penambahan modal melalui penawaran saham tambahan/penawaran terbatas dan penambahan modal tunai pada dasarnya sama, keduanya adalah penerbitan saham baru kepada pemegang saham tertentu atau tidak tertentu untuk mengumpulkan dana nyata; peningkatan modal terdaftar disertai dana nyata yang masuk, dan penambahan modal inti bersih, saat ini, penambahan modal melalui peningkatan modal tidak terdaftar telah menjadi saluran utama peningkatan modal bagi bank kecil dan menengah yang tidak terdaftar.

Di mana saluran diversifikasi?

Selama dua sesi nasional tahun ini, banyak anggota delegasi dan anggota komite mengusulkan untuk mengoptimalkan penerbitan obligasi khusus pemerintah daerah guna meningkatkan dukungan kebijakan untuk pengisian modal bank kecil dan menengah. Misalnya, Deputi Ketua Bank Impor dan Ekspor Tiongkok di Beijing, Liu Ya, menyarankan di bawah panduan otoritas pengawasan keuangan nasional agar secara normal menerbitkan obligasi khusus bank kecil dan menengah di tingkat provinsi, membantu membangun mekanisme jangka panjang pengisian modal bank kecil dan menengah; seorang anggota DPR dari Zhejiang mengusulkan membuka saluran dengan bentuk “penilaian dan penerbitan mandiri” obligasi khusus untuk menambah modal lembaga keuangan kecil dan menengah.

Pada Juli 2020, rapat Dewan Negara memutuskan untuk mengizinkan obligasi khusus pemerintah daerah mendukung secara wajar pengisian modal bank kecil dan menengah, sebagai instrumen inovatif, obligasi khusus bank kecil dan menengah langsung diluncurkan pada Desember tahun itu; kemudian pada 2023 dilakukan penerbitan massal, dan tahun 2024 secara bertahap selesai. Menurut pengungkapan sebelumnya dari People’s Bank of China, dari 2020 hingga 2022, total 5500 miliar yuan obligasi khusus pemerintah daerah baru diterbitkan, digunakan untuk menambah modal bank kecil dan menengah.

Mengenai normalisasi penggunaan obligasi khusus daerah untuk pengisian modal bank kecil dan menengah, ada juga pendapat dari para ahli industri yang menentang. Profesor Wen Laicheng dari Central University of Finance and Economics mengatakan kepada Securities Times bahwa saat ini, modal negara mendominasi seluruh industri perbankan secara mutlak, sehingga tidak perlu lagi melalui injeksi dana ekuitas untuk menjamin posisi pengendalian mereka; menggunakan obligasi khusus untuk menambah modal bank kecil dan menengah saat ini adalah untuk mencegah risiko keuangan dan menjaga stabilitas, sehingga sulit menjadi langkah dukungan yang normal. Di masa depan, bahkan jika harus mendukung bank kecil dan menengah melalui obligasi khusus, harus ada pilihan yang memastikan mereka mampu membayar kembali pokok dan bunga serta mencegah risiko fiskal.

Nijun juga berpendapat bahwa kemungkinan normalisasi penuh obligasi khusus bank kecil dan menengah relatif terbatas, karena untuk mencegah risiko fiskal dan risiko keuangan yang kabur, serta menghindari risiko moral dan intervensi berlebihan dari pemerintah daerah, dalam jangka pendek sulit melampaui kerangka disiplin fiskal yang ada.

Namun, tahun lalu, Jilin menerbitkan obligasi khusus sebesar 26 miliar yuan untuk mendukung pengembangan bank kecil dan menengah, dan dana yang terkumpul dialihkan dari Departemen Keuangan Provinsi Jilin ke Jilin JinKong Group, kemudian diinvestasikan ke Jilin Rural Commercial Bank, membantu meningkatkan rasio kecukupan modal dan kemampuan anti risiko bank tersebut. Kasus ini dipandang sebagai “pengaktifan kembali” obligasi khusus bank kecil dan menengah.

“Seiring sinyal pengawasan terbaru tahun 2026, langkah kebijakan dukungan obligasi khusus untuk bank kecil dan menengah telah meningkat secara signifikan.” kata Nijun. Kasus Jilin menunjukkan peningkatan dari pendanaan terpisah menjadi model layanan integrasi bank petani dan pedagang tingkat provinsi, memberikan contoh praktik yang dapat diduplikasi di seluruh negeri; sekaligus, pernyataan pengawasan tentang “meneliti diversifikasi pengisian modal lembaga keuangan kecil dan menengah” mengirimkan sinyal dukungan.

Oleh karena itu, diperkirakan pada 2026, kemungkinan akan ada peningkatan kuota obligasi khusus atau perubahan penggunaan (misalnya dari pengisian modal ke penggabungan dan restrukturisasi) yang akan menjadi inovasi utama. Dalam kebijakan nyata, Nijun berpendapat bahwa obligasi khusus akan tetap menjadi alat utama dalam tahap penanganan darurat, dan inovasi penggunaan untuk penggabungan dan restrukturisasi akan menjadi lebih umum.

Selain itu, Li Yunze selama dua sesi nasional tahun ini menyebutkan “menggunakan mekanisme pasar untuk menggerakkan lebih banyak dana sosial, seperti dana asuransi, yang juga dapat dipertimbangkan dan dieksplorasi,” membuka ruang imajinasi pasar lebih jauh. Nijun menyatakan bahwa masuknya dana asuransi, dana jaminan sosial, dan dana jangka panjang lainnya, serta instrumen modal konversi dan inovasi lainnya, akan secara bertahap memperluas kebutuhan pengisian modal berbagai jenis bank kecil dan menengah, membentuk mekanisme dukungan jangka panjang.

Seperti yang sering ditekankan oleh para ahli industri, pengisian modal hanyalah salah satu langkah dalam reformasi dan manajemen risiko lembaga keuangan kecil dan menengah. Di masa depan, perlu juga memperkenalkan investor strategis secara bersamaan, mengoptimalkan struktur kepemilikan dan tata kelola perusahaan, serta mendorong bank kecil dan menengah beralih dari “darat darah” eksternal ke “pembuatan darah” internal, untuk meletakkan dasar bagi pengembangan berkualitas tinggi jangka panjang.