【Chiến lược phát triển】 Từ bỏ tài chính dựa vào đất đai Tối ưu hóa hệ sinh thái phát triển kinh tế địa phương

（Tiêu đề gốc: 【Chiến lược phát triển】 Tạm biệt “tài chính từ bán đất” Tối ưu sinh thái phát triển kinh tế địa phương）

Trần Đào

Trong những năm gần đây, thị trường bất động sản nước ta tiếp tục điều chỉnh. Quan hệ cung-cầu giữa người mua và người bán trên thị trường nhà ở đã có những thay đổi sâu sắc, khiến mô hình phụ thuộc vào “tài chính từ bán đất” trước đây—trong đó khoản thu từ bán quyền sử dụng đất từng chiếm khoảng bốn phần mười thu ngân sách của chính quyền địa phương—đang dần rời xa và có thể sẽ buộc chính quyền địa phương ngày càng chú trọng phát triển kinh tế địa phương với chất lượng cao, đồng thời tối ưu “sinh thái” phát triển kinh tế địa phương.

Quy mô nguồn thu từ việc bán đất đang suy giảm dần từng năm. Thu từ bán đất thường là chỉ khoản thu bán quyền sử dụng đất nhà nước trong dự toán ngân sách của các quỹ mang tính chất nhà nước. Rõ ràng, nguồn thu từ bán đất của chính quyền địa phương có liên quan chặt chẽ đến diễn biến “lạnh lên hay nóng lên” của thị trường bất động sản. Sau cải cách chế độ nhà ở năm 1998, thị trường bất động sản nước ta bắt đầu khởi động; sau năm 2003 xuất hiện giai đoạn phát triển nhanh. Năm 2003, quy mô thu từ bán đất trên toàn quốc đạt 542.1B nhân dân tệ, chiếm khoảng 35% tổng thu ngân sách địa phương. Từ sau năm 2003, thị trường bất động sản của nước ta liên tục tăng trưởng nhanh, kéo theo nguồn thu từ tài chính bán đất cũng “nước lên thuyền lên”. Năm 2021, thu nhập từ tài chính bán đất trên toàn quốc đạt đỉnh 85k tỷ nhân dân tệ. Kể từ quý 4 năm 2021, khi cùng với tình hình cung-cầu của thị trường bất động sản nước ta tiếp tục điều chỉnh, thu từ bán đất trên toàn quốc năm 2025 đã suy giảm khoảng 40% so với mức đỉnh năm 2021. Gần đây, dưới tác động của một loạt chính sách bất động sản, việc điều chỉnh giá nhà ở ở các thành phố nhìn chung đã được hoàn tất; giao dịch bất động sản, tiêu biểu là các thành phố hạng nhất, có phần ấm lên; thị trường nhà ở cũ (nhà ở cũ) giao dịch sôi động, một số bất động sản có mức tăng nhẹ, bước đầu cho thấy dấu hiệu ổn định. Dù vậy, chúng ta vẫn cần nhận thức sâu sắc rằng tình hình cung-cầu của thị trường bất động sản nước ta đã có những thay đổi mang tính căn bản; kịch bản “lặp lại” xu hướng tăng nhanh và kéo dài của thị trường đất đai trong quá khứ gần như không có khả năng xảy ra.

Chế độ đất đai cũng đang được điều chỉnh theo xu hướng. Gần đây, Bộ Tài nguyên thiên nhiên và Cục Lâm nghiệp và thảo nguyên quốc gia đã cùng ban hành “Thông báo về việc tiếp tục làm tốt việc đảm bảo các yếu tố tài nguyên thiên nhiên” (Nhiên tư phát〔2026〕38), trong đó liên quan đến nhiều yếu tố then chốt liên quan đến việc bán đất; dự kiến sẽ thúc đẩy, từ góc độ thể chế, chính quyền địa phương từng bước giảm sự phụ thuộc vào tài chính bán đất.

Một là, chính quyền địa phương không thể tùy tiện “bán đất”, quyền tự chủ bị siết chặt đáng kể. Chính quyền địa phương không thể tự quyết định việc “bán đất”, mà cần được điều phối ở cấp tỉnh. Và xét theo hướng nghiên cứu và phán đoán chính sách hỗ trợ từ mỗi cấp tỉnh, khả năng cao sẽ chú trọng và dẫn dắt việc tạo ra giá trị của “đất đai”; rất có thể sẽ điều phối ở cấp tỉnh dựa trên chất lượng và tốc độ phát triển kinh tế của các thành phố cấp địa (thành phố cấp địa cấp), cũng như tình trạng luân chuyển dân số, qua đó thể hiện sự sắp xếp khác biệt đối với chỉ tiêu cung đất.

Hai là, công tác cung ứng đất có thể sẽ chuyển sang chủ yếu khai thác “kho” thông qua đổi mới đô thị. Nguyên tắc đối với diện tích đất xây dựng đô thị và nông thôn được tăng mới hằng năm nhìn chung không được vượt quá diện tích đất tồn kho được khai thác (tái hoạt hóa). Nói cách khác, diện tích đất tồn kho được tái hoạt hóa càng nhiều thì diện tích đất xây dựng đô thị và nông thôn mà chính quyền địa phương được phép tăng mới cũng càng nhiều; điều này, xét về cơ chế và lợi ích, buộc chính quyền địa phương phải tăng cường hơn nữa đầu tư cho các dự án đổi mới đô thị, cần giải phóng thêm diện tích đất xây dựng đô thị và nông thôn từ các dự án đổi mới đô thị. Vì vậy, có thể kỳ vọng hợp lý rằng từ năm 2026 trở đi, tiến độ xây dựng các dự án đổi mới đô thị của nước ta sẽ được đẩy nhanh; đặc biệt, giá trị của khu vực trung tâm đô thị như “cũ kỹ, nhỏ hẹp, xuống cấp” (giá trị “lão – phá – tiểu”) có thể sẽ được nhìn nhận lại một cách đúng đắn.

Ba là, phát triển bất động sản bị hạn chế. Nguyên tắc đối với đất xây dựng tăng mới về cơ bản không được dùng cho phát triển bất động sản mang tính kinh doanh; dự kiến từ năm 2026 trở đi, nguồn cung đất cho nhà ở thương mại tăng mới ở các thành phố sẽ bị thu hẹp. Điều này sẽ giúp kiểm soát nguồn cung bất động sản ở phương diện tổng lượng, giảm lượng cung nhà ở thương mại tăng mới. Hiện nay, ở đa số thành phố của nước ta tồn tại áp lực “tiêu thụ” hàng tồn kho; chỉ tiêu đất cho nhà ở thương mại giảm, điều này có lợi cho việc cân bằng cung-cầu và thúc đẩy thị trường nhà ở dần ổn định.

Không còn nghi ngờ gì nữa, nguồn thu từ bán đất chắc chắn liên quan đến tình trạng tài chính của chính quyền địa phương và lộ trình cho thu chi ngân sách trong tương lai. Một mặt, sự phụ thuộc vào “tài chính bán đất” hình thành một cách khách quan trong nhiều năm trước sẽ không thể thay đổi hoàn toàn trong một đêm. Dưới áp lực từ thị trường và ràng buộc về thể chế, chính quyền địa phương cũng sẽ chủ động giảm sự phụ thuộc vào tài chính bán đất. Tất nhiên, khi nguồn thu từ bán đất giảm thì tất yếu sẽ phát sinh khoản thiếu hụt; vì vậy còn cần chuẩn bị các biện pháp ứng phó một cách thận trọng và có trật tự đối với cú sốc và rủi ro do “tài chính bán đất” dần dần đi xa. Mặt khác, trong 4 năm liên tiếp, nguồn thu từ bán đất giảm sẽ buộc chính quyền địa phương phải sử dụng ngân sách một cách tiết kiệm, hiệu quả và tập trung hơn; đồng thời sẽ coi trọng hơn việc tối ưu điều chỉnh cơ cấu ngành của địa phương, củng cố năng lực cạnh tranh của các ngành công nghiệp then chốt trong phát triển, đẩy nhanh việc bồi dưỡng môi trường kinh doanh tốt nhằm thu hút thêm các chủ thể thị trường, và thông qua phát triển kinh tế địa phương với chất lượng cao để mở rộng nguồn tài chính và tăng thu ngân sách. Nếu phân tích theo góc độ này, việc “tài chính bán đất” dần dần đi xa có thể chính là “chất xúc tác” cho phát triển kinh tế địa phương với chất lượng cao.

Bài viết chuyên mục của ấn phẩm này chỉ thể hiện quan điểm cá nhân của tác giả