Penjelasan Mendalam tentang Undang-Undang Kejelasan: Hambatan Dorongan dan Lima Hambatan Struktural

22 April 2026, Investment bank TD Cowen’s Washington research team发布了一份关于美国加密市场结构立法前景的分析报告。该行董事总经理 Jaret Seiberg 在报告中指出，稳定币收益条款的争议并非当前立法面临的唯一难题——《数字资产市场清晰法案》（Clarity Act，也称 CLARITY 法案）要顺利通过国会审议，还需跨越五项额外结构性障碍。

这五大障碍分别是：美国商品期货交易委员会人手严重不足、预测市场监管议题可能被强行并入法案、特朗普家族加密项目 World Liberty Financial 持续引发的政治争议、伊朗在霍尔木兹海峡征收加密通行费带来的反洗钱压力，以及信用卡竞争法案被捆绑立法的风险。

Seiberg 在报告中重申其此前的判断，认为该法案在 2026 年内获得通过的概率约为三分之一。与此同时，Galaxy Digital 则给出了更乐观的评估，认为通过概率约为 50%，但同样承认法案面临“大量未解决问题需在极端时间压力下依次解决”。

从众议院高票通过到参议院僵局

CLARITY 法案的核心目标是建立美国联邦层面对数字资产的统一监管框架。该法案已于 2025 年 7 月在众议院以 294 票赞成、134 票反对的结果获得通过，所有 216 位参与投票的共和党议员全部投下赞成票，另有 78 位民主党议员跨越党派界限予以支持，体现出罕见的跨党派共识。此后，法案移交至参议院，并于 2026 年 1 月起进入密集的参议院银行委员会审议与谈判阶段。

然而，立法进程并非一帆风顺。2026 年 1 月，参议院银行委员会一度宣布推迟对法案的审议，原因涉及稳定币收益条款的争议。此后，围绕稳定币平台能否向用户提供收益回报的谈判在银行业与加密行业之间反复拉锯。3 月底，参议员 Thom Tillis 与 Angela Alsobrooks 达成了一份折中方案，提出禁止平台就稳定币余额提供被动收益，但允许在稳定币用于支付、转账等场景时给予活动型奖励。尽管加密行业大体接受了这一方案，但银行业仍在持续施压。

截至 4 月 22 日，参议员 Tillis 向媒体 Politico 表示，参议院银行委员会最早也要到 5 月才会就法案进行表决，且稳定币收益条款的最终文本大概率在表决前夕才会公布。TD Cowen 分析认为，法案在 7 月底之前必须完成关键行动，以赶在 8 月国会夏季休会之前取得实质性进展，否则立法窗口将急剧收窄。

深度拆解：五项结构性难题逐一审视

监管机构缺位：CFTC 仅剩一名委员

美国商品期货交易委员会目前处于极不正常的运作状态。该机构法定编制为五人委员会结构，通常包含来自两党的委员共同决策。但自 2025 年 12 月 Michael Selig 出任主席以来，其余四个委员席位全部处于空缺状态，这意味着 CFTC 目前仅有一名委员在履行全部决策职能。

这一状况直接影响到法案的可行性。CLARITY 法案一旦通过，将赋予 CFTC 监管数字资产市场的大量新增职责，包括对数字商品经纪商、交易所和托管机构的监督权限。然而，在仅有单名委员的情况下，让国会放心地将如此重大的扩权职责交付给 CFTC，在政治上存在较大难度。

虽然这是一个技术上可解决的问题，但 Seiberg 指出，提名并确认额外委员可能需要数月时间。这意味着白宫需要在未来四至六周内启动相关程序，否则 CFTC 人员配备问题将与法案推进的时间窗口形成对冲。值得补充的是，Selig 本人在 4 月出席众议院农业委员会听证会时表示，尽管机构人手不足，CFTC 仍有义务持续推进规则制定工作，不会因空缺而停滞。

预测市场纠缠：党派分歧的引爆点

Seiberg 在报告中特别指出，立法者尝试将预测市场监管纳入 CLARITY 法案的可能性正在上升。这一问题远不止于体育赛事竞猜的合法性问题，更牵涉到内幕交易风险和与特朗普家族相关的潜在利益冲突。

事实上，美国国会和 CFTC 对预测市场的监管关注在过去几个月中显著升温。2026 年 2 月，六名参议员联名致函 CFTC，要求加强对预测市场的监管力度。3 月，CFTC 发布了关于预测市场合约的预先规则制定通知，并呼吁交易所在开设易受操纵的市场前与监管机构沟通。与此同时，国会已有多项法案被提出，旨在限制或禁止特定类型的预测市场合约交易。

Seiberg 明确指出：“仅仅提出预测市场修正案这件事本身，就足以让民主党人从支持法案的阵营中抽身而去。”由于 CLARITY 法案需要获得参议院 60 票的跨党派支持才能通过，任何可能导致民主党议席流失的修正案都将构成实质性威胁。

政治关联风险：总统家族项目的持续阴影

特朗普家族关联的加密项目 World Liberty Financial 是报告中的第三项关键变量。该项目近期因多项争议持续占据新闻头条——其中最核心的问题是，早期投资者的 WLFI 代币被限制在特朗普本届任期结束前无法出售，随后该项目又提议通过治理投票重新设计长达数年的解锁时间表。

更为严重的是，加密货币企业家孙宇晨已于 4 月 22 日正式在加州联邦法院对 World Liberty Financial 提起诉讼，指控该项目“欺诈性地”冻结其价值高达 10 亿美元的代币，并剥夺其治理投票权。World Liberty Financial 首席执行官 Zach Witkoff 回应称该诉讼“毫无根据”，但法律纠纷本身已构成政治负资产。

Seiberg 的判断十分明确：对该项目的持续关注将使民主党议员更难为加密法案提供政治背书。在一个需要跨党派合作才能推动立法的环境中，总统家族商业利益的争议无疑是沉重的政治包袱。

地缘政治变量：伊朗加密收费引发的合规审查

第四项障碍来自地缘政治领域。自 2026 年 3 月中旬起，伊朗伊斯兰革命卫队据报已开始通过霍尔木兹海峡对过往船只征收通行费，并接受以加密货币或人民币进行支付。据公开估计，每艘超级油轮的通行费可高达 200 万美元，若按当前通行量计算，该收费体系每日可能产生高达 2,000 万美元的收入，月度收入估计可达 6 亿至 8 亿美元。

这一事态发展为美国加密立法带来了意外的政治压力。Seiberg 分析认为，伊朗使用加密货币进行主权级收费的行为，可能会促使立法者加强对 CLARITY 法案中反洗钱条款和《银行保密法》相关内容的审视力度。他写道：“我们可能看到民主党人提出一项修正案作为回应，而这项修正案即便在加密平台眼中是旨在扼杀法案的‘毒丸条款’，在政治上也难以被阻止。”

立法捆绑陷阱：信用卡竞争法案的潜在威胁

第五项障碍与法案内容本身无直接关联，但同样致命。参议员 Dick Durbin 和 Roger Marshall 被预期将推动把《信用卡竞争法案》作为修正案附加到 CLARITY 法案中。该法案要求资产规模超过 1,000 亿美元的银行发行的信用卡须至少支持两家不相关的支付网络进行处理，以降低刷卡费率。

这一尝试并非首次出现。2026 年 1 月，Marshall 参议员就曾试图将类似修正案附加到参议院农业委员会审议的加密市场结构法案上，但在信用合作社等行业组织的强烈反对下，该修正案最终未被提出。

Seiberg 对捆绑成功的可能性持谨慎态度，表示“我们不预期它会通过，但如果我们的判断错了，它可能会毁掉整部法案。”从立法技术角度看，将一项争议极大的信用卡行业监管条款嫁接至加密法案，无异于人为制造跨行业冲突，极大地增加了法案的政治交易成本。

核心博弈：稳定币收益条款仍是最大变量

在五大障碍之外，稳定币收益议题依然是法案推进的最核心症结。截至 4 月 22 日，参议院银行委员会尚未确定具体表决日期。根据 Tillis 参议员的最新表态，稳定币收益条款的折中方案文本很可能在表决前夕才会正式公布，且措辞仍可能根据各方反馈进行调整。

目前浮出水面的折中方案包括以下关键要素：禁止平台就托管在平台上的稳定币余额提供收益回报；允许在稳定币被用于支付、转账等场景时给予活动型奖励。然而，银行业对这一方案的抵制态度依然强硬，认为即使活动型奖励也可能吸引存款从受监管银行体系外流。有消息人士指责银行方面“未以诚意参与谈判”，并暗示银行可能在蓄意拖延甚至扼杀立法。

TD Cowen 认为，法案要真正获得通过，大概率需要特朗普总统本人的直接介入，以及一套能够获得跨党派支持且满足参议院 60 票门槛的妥协方案。Seiberg 写道：“这是一项挑战，但并非不可能。这就是为什么立法通过仍然存在可能性——尽管它并非我们的基准情景。”

结语

CLARITY 法案的立法进程正在进入关键窗口期。TD Cowen 最新研报揭示的五大障碍，反映了加密立法在美国政治体系中所面临的多层结构复杂性——它不仅需要解决行业内部的监管分歧，还不得不应对来自机构能力、市场争议、地缘政治事件以及立法博弈等维度的交叉压力。

对于全球加密市场参与者而言，CLARITY 法案的命运不仅关乎美国数字资产监管框架的确立，更将深刻影响全球范围内加密合规路径的演进方向。无论法案最终能否在 2026 年内完成立法，围绕数字资产监管的结构性讨论已经进入一个不可逆的新阶段。