Sans employeur, peut-on ouvrir un compte et cotiser à la caisse de logement ? Expert : améliorer la législation pour inclure les travailleurs indépendants dans le champ d’application du système de la caisse de logement

Demandez à l’IA · Comment le projet pilote de fonds de logement pour les travailleurs à emploi flexible profite-t-il à des millions de cotisants ?

Après avoir transformé un prêt commercial en prêt de fonds de logement, le montant total des remboursements permet d’économiser près de 20 000 yuans. C’est une affaire concrète que Cao Ming (pseudonyme), de la ville de Pingliang dans la province du Gansu, a pu ressentir.

Cette aide concrète vient du fait que, en avril 2025, Cao Ming a ouvert un compte et cotisé aux fonds de logement en tant que travailleur à emploi flexible dans la région : la ville de Pingliang est devenue l’une des troisième série de villes pilotes nationales où les travailleurs à emploi flexible participent au système de fonds de logement.

Depuis janvier 2021, d’après l’approbation du ministère du Logement et du Développement urbain-rural, des villes comme Shenzhen (dans la province du Guangdong) comptent parmi les six premières villes à avoir lancé, à l’échelle nationale, le projet pilote permettant aux travailleurs à emploi flexible de participer au système de fonds de logement. Depuis lors, la Chine élargit progressivement, et de manière stable, la portée des villes pilotes pour les travailleurs à emploi flexible. D’après le « Rapport annuel 2024 sur les fonds de logement », à la fin de l’année 2024, les 36 villes pilotes totalisaient plus d’1 million de travailleurs à emploi flexible ayant versé des fonds de logement, dont 240k avaient déjà utilisé les fonds de logement pour louer ou acheter un logement.

Comment les travailleurs à emploi flexible cotisent-ils, retirent-ils et utilisent-ils leurs fonds de logement ? Comment faire en sorte que le système de fonds de logement bénéficie à davantage de travailleurs à emploi flexible ? Comment améliorer les dispositifs d’accompagnement pour qu’ils profitent de plus de retombées en matière de logement et d’accès à un logement stable ? Le reporter du « Quotidien du droit » a mené des entretiens à ce sujet.

Bande dessinée : Li Xiaojun

Profiter concrètement des avantages des politiques

Ces dernières années, Cao Ming travaille à des petits boulots dans une ville de la province du Shaanxi. Grâce à son esprit de travail acharné et au fait qu’il s’est serré la ceinture pendant plusieurs années, il a réuni l’argent pour l’apport et est revenu à Pingliang pour acheter un petit appartement de deux pièces. Il a contracté un prêt commercial et rembourse plus de 2 000 yuans par mois.

Pour Cao Ming, qui gagne sa vie grâce à ces petits boulots, cette somme « ressemble à une pierre lourde » : il doit rembourser son prêt immobilier tout en subvenant à la famille, et il n’ose pas dépenser un centime au hasard.

En avril 2025, il a appris par hasard auprès d’un ami que, pour les travailleurs à emploi flexible, il était possible à Pingliang d’ouvrir un compte pour cotiser aux fonds de logement, et aussi de traiter l’activité « transformer le prêt commercial en prêt de fonds de logement » («商转公»).

En se renseignant davantage, Cao Ming a découvert que Pingliang avait déjà exploré l’inclusion des travailleurs à emploi flexible dans la couverture du système de fonds de logement. Depuis le 1er avril 2024, les travailleurs à emploi flexible âgés de 16 ans révolus et n’ayant pas encore atteint l’âge légal de départ à la retraite, dans l’ensemble du ressort administratif de la ville de Pingliang, peuvent cotiser et utiliser des fonds de logement ; en novembre 2024, le ministère du Logement et du Développement urbain-rural a publié la liste des villes-pilotes de troisième série nationales permettant aux travailleurs à emploi flexible de participer au système de fonds de logement, et Pingliang y figure.

Cao Ming est allé au centre de gestion des fonds de logement local pour s’informer et accomplir les démarches. Il a appris que, pour les travailleurs à emploi flexible participant au système de fonds de logement, il suffit de fournir l’original de la carte d’identité, puis de signer au niveau local, auprès des organismes de gestion des fonds de logement, le « Protocole de cotisation et d’utilisation des fonds de logement pour les travailleurs à emploi flexible de la ville de Pingliang », afin de pouvoir ouvrir un compte personnel de fonds de logement. La base de cotisation correspond au revenu mensuel moyen du participant de l’année précédente. Le personnel lui a expliqué patiemment les politiques concrètes et l’a aidé à ouvrir un compte et à cotiser aux fonds de logement en tant que travailleur à emploi flexible.

Après avoir cotisé pendant six mois consécutifs, Cao Ming a obtenu l’éligibilité pour faire une demande de prêt. En janvier, il est de nouveau allé au centre local de gestion des fonds de logement ; sur les indications du personnel, il a soumis les documents liés à l’opération « transformer le prêt commercial en prêt de fonds de logement », et son prêt commercial initial a été transformé avec succès en prêt de fonds de logement.

« Le taux du prêt sur fonds de logement est plus bas que celui du prêt commercial. Par rapport à avant, je peux rembourser près de 100 yuans de moins par mois. Pour moi, c’est déjà très bien ! » Cao Ming, en tenant les documents attestant que la procédure a été menée à bien, a laissé paraître un sourire.

D’autres personnes profitent aussi des avantages offerts par les fonds de logement, comme M. Zhang de la province du Shandong, dans la ville de Dezhou. M. Zhang travaille à Dezhou centre dans la livraison de repas. Il se lève souvent dès un peu avant 5 heures du matin pour prendre des commandes, et sur une journée, il a déjà livré près d’une centaine de commandes de repas. En novembre 2024, Dezhou a été approuvée comme ville pilote nationale permettant aux travailleurs à emploi flexible de participer au système de fonds de logement. En été 2025, après avoir appris qu’il pouvait, en tant que travailleur à emploi flexible, participer au système de fonds de logement, il s’est connecté au site officiel de gestion des fonds de logement de Dezhou. Il a ensuite rempli les informations personnelles, déterminé la fréquence et le montant de cotisation, puis signé le protocole de cotisation et d’utilisation, et a commencé à cotiser aux fonds de logement.

Les reporters ont constaté que ces dernières années, de plus en plus de villes ont publié des politiques connexes pour renforcer la garantie de logement en faveur des travailleurs à emploi flexible. Par exemple, récemment, la Région autonome ouïghoure du Xinjiang a publié et mis en œuvre le « Guide des politiques (à titre provisoire) pour les travailleurs à emploi flexible participant au système de fonds de logement de la région ». La couverture du système de fonds de logement a ainsi été davantage élargie : les travailleurs flexibles de divers types, notamment les commerçants individuels, les livreurs de repas et les personnes actives dans les nouvelles formes d’emploi, peuvent tous demander à participer au système, et l’ouverture d’un compte personnel dans la région n’est plus soumise aux restrictions liées au lieu de résidence, au lieu d’assurance, etc. Le 1er avril 2025, le centre de gestion des fonds de logement de la ville de Hengshui, province du Hebei, a officiellement mis en œuvre les « Détails de mise en œuvre du projet pilote pour les travailleurs à emploi flexible participant au système de fonds de logement ». Après avoir participé au système de fonds de logement, les travailleurs à emploi flexible peuvent bénéficier d’une réduction du dépôt et du loyer pour le logement locatif subventionné.

La portée des cotisants reste limitée

Le « Règlement sur la gestion des fonds de logement » prévoit que les fonds de logement sont l’épargne logement à long terme que versent les fonctionnaires des organes d’État, les employés des entreprises publiques, les entreprises collectives urbaines, les entreprises à investissement étranger, les entreprises privées urbaines et autres entreprises urbaines, les institutions et établissements, les unités à but non lucratif, les organisations sociales (ci-après, collectivement « les unités »), ainsi que leurs employés en poste.

Qin Hong, chercheuse senior à l’Institut national de développement et de stratégie de l’Université Renmin de Chine, a déclaré au reporter que, après la mise en place du système de fonds de logement, pendant une période assez longue, il a principalement couvert les travailleurs en poste dans les villes.

Cela signifie que si un travailleur n’a pas d’employeur, il ne peut généralement pas cotiser directement aux fonds de logement.

En 2021, le ministère du Logement et du Développement urbain-rural a approuvé la mise en œuvre d’un projet pilote dans six villes : Chongqing, Chengdu, Guangzhou, Shenzhen, Suzhou et Changzhou. L’objectif était d’encourager et d’inciter les travailleurs à emploi flexible à participer au système de fonds de logement et à profiter des droits correspondants. En 2024, le ministère a élargi la liste des villes pilotes à 36.

D’après l’analyse de Qin Hong, avec l’augmentation de la taille du groupe des travailleurs à emploi flexible, de plus en plus de travailleurs de nouvelles formes d’emploi, tels que les livreurs express, les livreurs de repas et les conducteurs de voitures de plateformes (VTC), ont été intégrés au système de protection. Cela permet de résoudre efficacement le manque de soutien financier pour le logement des travailleurs à emploi flexible, et d’étendre la couverture du système au-delà des travailleurs du secteur traditionnel de l’emploi, vers un ensemble plus large de besoins en matière de logement.

Le professeur de la faculté de droit de la Central University of Finance and Economics, en charge de la recherche sur le droit immobilier de l’Association de droit de Pékin, Yin Fei, a expliqué au reporter que le système de fonds de logement constitue une partie importante du système chinois de garantie du logement. Avec l’émergence massive des nouvelles formes d’emploi, la question de la garantie de logement des travailleurs à emploi flexible et des travailleurs à temps partiel attire fortement l’attention de la société. Répondre à leurs besoins en logement est devenu un contexte temporel important pour lancer des explorations de projet pilote sur le système de fonds de logement.

« Le règlement actuel sur la gestion des fonds de logement présente des limites évidentes en matière de cotisants : l’objet de la couverture est resté pendant longtemps principalement les employés en poste au sein des unités, tandis qu’une grande quantité de travailleurs à emploi flexible et de travailleurs à temps partiel n’ont pas encore été intégrés dans le champ de protection prévu par la loi. » Yin Fei a indiqué que les données de l’Administration nationale des statistiques montrent qu’en 2024, il y avait 473 millions de personnes employées en milieu urbain en Chine. D’après le « Rapport annuel 2024 sur les fonds de logement », le nombre de personnes ayant effectivement versé des fonds de logement en 2024 était de 176 millions, ce qui indique que la couverture du système reste relativement faible.

À son avis, élargir la couverture du système de fonds de logement est à la fois une exigence inévitable pour mettre en œuvre les déploiements du pouvoir central, et une mesure clé pour combler le manque de protection des travailleurs des nouvelles formes d’emploi et améliorer le système de garantie du logement. C’est précisément sur cette base que les projets pilotes menés dans de nombreuses localités avancent.

Élargir la couverture du système conformément à la loi

Selon les experts interrogés, bien que le système de fonds de logement ait obtenu des résultats notables, il existe encore des lacunes dans la couverture : il est nécessaire d’améliorer le système actuel des fonds de logement juridiquement, afin de couvrir intégralement le groupe des travailleurs à emploi flexible.

La recommandation de Qin Hong est que, à mesure que l’habitat et l’urbanisation entrent dans une nouvelle étape, le système de fonds de logement doit, sur la base existante, s’adapter à l’objectif de « vivre quelque part, vivre confortablement ». Pour les mesures de réforme concrètes, il faudrait élargir juridiquement la portée de la couverture, briser les frontières traditionnelles et augmenter la couverture des populations et des scénarios d’application ; enrichir les dimensions de cotisation, mettre en œuvre un mécanisme de cotisation flexible, et établir des normes flexibles autorisant une cotisation plus ou moins élevée, en vue de « cotiser davantage ou moins, avec souplesse ».

« Il est urgent d’assurer l’élargissement de la couverture du système par la voie législative. Avec la protection juridique, il faut élargir simultanément la couverture : inclure pleinement les travailleurs à emploi flexible, les participants à l’économie de plateforme, les commerçants individuels, etc. Conformément au principe “universel et volontaire, droits et responsabilités équilibrés”, mettre en place des ratios de cotisation différenciés ; permettre, dans les limites supérieures et inférieures définies, de déterminer de manière autonome le montant de cotisation ; promouvoir des méthodes de cotisation flexibles telles que par mois, par trimestre et par an ; explorer des modèles de cotisation sous forme de produits, afin de répondre aux besoins de groupes aux niveaux de revenu différents. » a déclaré Qin Hong.

Qin Hong estime que, pour améliorer les dispositifs d’accompagnement, il faudrait établir un mécanisme de « interruption — continuité », permettant de suspendre la cotisation pour des raisons telles que le chômage ou la création d’entreprise, puis de la reprendre de manière transparente après un retour à l’emploi, afin d’éviter la situation « une interruption équivaut à une perte d’effet ». Il convient aussi d’améliorer les politiques de soutien pour les groupes spécifiques : pour les populations issues de la migration rurale, les travailleurs à faibles revenus, etc., mettre en place une cotisation à seuil bas et des politiques d’un montant de prêt différencié, afin de renforcer l’attractivité des politiques.

De l’avis de Yin Fei, il faudrait continuer à optimiser la conception des dispositifs d’accompagnement du système de fonds de logement. Maintenir l’avantage des taux d’intérêt des dépôts de fonds de logement, de manière à ce qu’ils soient supérieurs aux dépôts à terme ordinaires, afin d’offrir aux cotisants un rendement stable ; renforcer le soutien à la consommation de logement, augmenter la protection pour la location et l’achat de logements, et assurer la continuité des droits sur les fonds de logement dans différents statuts d’emploi ; mettre en avant l’avantage des prêts à faible taux des fonds de logement : lors de la baisse des taux des prêts sur le marché, maintenir un taux de prêt sur fonds de logement relativement avantageux, pour réduire concrètement les coûts de financement du logement des ménages à revenus moyens et modestes.

Auteur｜Journaliste multimédia du « Quotidien du droit » Chen Lei ; journaliste stagiaire Zhang Jiaxing

Source｜Quotidien du droit

Rédaction｜Song Shengnan ; Zhu Yuchen ; Liu Xu