« Le plan « 15e Cinq » ne mentionne pas la « troisième pilier » de la retraite », quelle est sa signification profonde ? La dernière analyse de Zhang Yinghua de l'Académie des sciences sociales !

À la mi-mars, le projet de plan pour le « quinzième plan quinquennal » est publié, et le volet de la protection sociale répond à des préoccupations liées aux moyens de subsistance de la population.

Par rapport au « quatorzième plan quinquennal », le volet retraite et protection sociale du « quinzième plan quinquennal » présente à la fois des changements de formulation et de nouvelles propositions. Comment interpréter le contexte politique de la formulation la plus récente et les signaux qu’elle transmet ?

Récemment, la journaliste de Securities Times et de China Securities Journal a interviewé à ce sujet Zhang Yinghua, chercheuse associée à l’Institut de recherche sur la modernisation à la chinoise de l’Académie chinoise des sciences sociales, afin de lui demander d’expliquer en détail le nouvel aperçu des garanties en matière de retraite et de protection sociale dans le « quinzième plan quinquennal ».

Une nouvelle idée pour les « deux jambes » du troisième pilier

Journaliste de China Securities Journal : Développer un système d’assurance retraite à plusieurs niveaux et à piliers multiples constitue un engagement important pour faire face de manière proactive au vieillissement démographique. Le « quatorzième plan quinquennal » avait déjà mentionné « le développement normalisé du troisième pilier de l’assurance retraite », tandis que le « quinzième plan quinquennal » ne mentionne pas l’expression « troisième pilier » et met plutôt l’accent sur « l’amélioration des politiques de retraite personnelle, et le développement vigoureux de l’assurance retraite commerciale ». Comment comprendre ces changements de formulation ? La stratégie de développement de l’assurance retraite du troisième pilier a-t-elle été ajustée ?

Zhang Yinghua : Un an après la publication du « quatorzième plan » (en avril 2022), le Bureau général du Conseil des affaires d’État a publié des avis visant à promouvoir le développement de la retraite personnelle. En novembre de la même année, 36 régions ont lancé des pilotes, et d’ici à la fin de 2025, le nombre de comptes a dépassé 150 millions, permettant la mise en œuvre du troisième pilier, de l’établissement du système à la concrétisation des politiques. Mais pendant la période pilote, des problèmes se sont aussi révélés : il y a beaucoup de titulaires de comptes, mais le taux de versement est faible. Cela reflète que l’intensité des incitations fiscales et de l’attrait des placements n’est pas encore suffisante. En outre, face à plus de mille produits, les personnes inscrites rencontrent des difficultés de choix, ce qui fait que l’ampleur réelle des investissements reste relativement limitée. À partir de ces constats issus des pilotes, on a trouvé des leviers pour améliorer davantage le système et calibrer les politiques. Durant la période du « quinzième plan quinquennal », il est possible de partir de l’amélioration des politiques de retraite personnelle afin de résoudre de manière ciblée ces problèmes et de favoriser l’accélération de la mise en place du système d’assurance retraite à plusieurs niveaux et à piliers multiples.

La nouvelle formulation du « quinzième plan quinquennal » laisse entrevoir une nouvelle approche du troisième pilier « à deux jambes ». Une jambe consiste à promouvoir vigoureusement le système de retraite personnelle : en améliorant les politiques d’avantages fiscaux, on attire davantage de groupes imposables à s’y engager activement. L’autre jambe consiste à développer vigoureusement l’assurance retraite commerciale : grâce à l’innovation des produits, on attire largement des personnes de différents âges et de différents niveaux de revenu.

En substance, cette formulation établit une nouvelle idée de développement du troisième pilier au sens « large ». En octobre 2023, lors de la première réunion de travail du Comité central sur la finance, l’expression « finance de la retraite » a été proposée pour la première fois. Elle couvre l’ensemble des activités financières utilisées pour lisser la consommation sur le cycle de vie, et ses limites sont bien plus larges que la retraite personnelle. En octobre 2024, l’Administration nationale de la régulation financière a prévu, de manière détaillée, de développer vigoureusement les rentes d’assurance commerciale, encourageant les organismes d’assurance à concevoir des produits combinant la gestion des risques liés à la retraite et une accumulation de fonds à long terme, et à développer fortement les rentes viagères d’assurance retraite offrant une fonction de versement sur le long terme, ainsi que les assurances rente et à double bénéfice ayant une fonction de protection plus forte. Il s’agit d’élargir les projets pilotes et d’en renforcer le développement des activités d’innovation en matière de pensions commerciales, afin d’écrire un « grand article » sur la finance de la retraite et de mieux répondre aux besoins diversifiés de la population en matière de protection de la retraite et de gestion de la richesse.

Comment améliorer la pension de base des résidents urbains et ruraux ?

Journaliste de China Securities Journal : Le « quinzième plan quinquennal » mentionne « augmenter progressivement la pension de base des résidents urbains et ruraux, et orienter l’ajustement de la pension de base des retraités vers les groupes dont les prestations sont les plus faibles ». Au cours des deux sessions nationales de cette année, les appels pour augmenter la pension de base des personnes âgées en milieu rural ont été nombreux. Concernant la résolution du problème d’une retraite trop faible pour les agriculteurs, quelles recommandations avez-vous ?

Zhang Yinghua : On peut traiter ce problème sous quatre aspects :

Premièrement, respecter les principes « plus on cotise, plus on reçoit » et « plus on cotise longtemps, plus on reçoit ». Encourager les résidents urbains et ruraux qui en ont la capacité à cotiser davantage et à cotiser plus longtemps ; en même temps, augmenter les subventions budgétaires accordées aux résidents assurés dont les niveaux de cotisation sont relativement bas, afin d’accroître leur accumulation sur compte.

Deuxièmement, accroître l’aide du budget central, en veillant à ce que la subvention budgétaire supplémentaire soit davantage utilisée pour les retraités dont la pension de base est plus faible et pour les personnes âgées urbaines et rurales, afin de réduire concrètement l’écart des garanties de revenu liées à la vieillesse entre différents groupes.

Troisièmement, dans les zones rurales, promouvoir une exploitation intensive des ressources économiques collectives comme les terres, afin d’augmenter les revenus de l’économie collective et la capacité de celle-ci à subventionner les pensions.

Quatrièmement, explorer activement la mise en place d’un régime de pension de base de type universel et favorable à tous. Dans certains pays, ce type de régime est appelé « pension nationale » ou « pension sociale ». Les caractéristiques de ce système sont les suivantes : il ne distingue pas les catégories de personnes, ne repose pas sur la condition d’avoir cotisé, et le gouvernement, via les dépenses budgétaires, fournit un revenu minimum garanti à tous les citoyens âgés afin de répondre aux besoins de consommation les plus fondamentaux des personnes âgées.

Développer le marché des services de soins et renforcer la capacité d’évaluation du niveau de perte d’autonomie

Journaliste de China Securities Journal : L’assurance maladie de longue durée pour les soins (longévité des soins) est un sujet très discuté ces dernières années. De « l’établissement progressif d’un système d’assurance maladie de longue durée » durant la période du « quatorzième plan quinquennal », à « la mise en œuvre de l’assurance maladie de longue durée » dans le « quinzième plan quinquennal ». Comment résumer le fonctionnement de cette assurance durant la période du « quatorzième plan » ? Et quels tendances l’assurance maladie de longue durée aura-t-elle probablement durant la période du « quinzième plan » ?

Zhang Yinghua : Durant la période du « quatorzième plan », le nombre de régions pilotes pour le dispositif d’assurance maladie de longue durée n’a cessé d’augmenter. Sous la guidance de l’Administration nationale de l’assurance médicale, les politiques pilotes locales sont devenues plus normalisées, jetant ainsi les bases de l’établissement d’un système unifié.

Le « quinzième plan quinquennal » propose de « mettre en œuvre » ce système. En mars 2026, l’Administration nationale de l’assurance médicale et huit autres départements publient le « Plan de mise en œuvre pour accélérer l’établissement d’un système d’assurance maladie de longue durée ». Ensuite, les différentes régions établiront des politiques locales et commenceront la mise en œuvre dans le cadre du système unifié. Conformément aux « Avis du Bureau général du Comité central du Parti communiste de Chine et du Bureau général du Conseil des affaires d’État sur l’accélération de l’établissement d’un système d’assurance maladie de longue durée », la période de transition est de trois ans ; d’ici la fin de 2028, un système unifié d’assurance maladie de longue durée sera mis en place à l’échelle nationale.

Pendant ce processus, les régions pilotes en avance passeront progressivement au système unifié en ajustant leurs politiques. Parallèlement, les régions accélèrent l’adoption des politiques et leur mise en œuvre. Pour celles qui ne remplissent pas les conditions, elles peuvent d’abord commencer par couvrir les salariés assurés, et s’y préparer activement en matière de collecte de fonds multiple, de livraison des services, de services d’exécution, de gestion des prestataires agréés, etc., afin de garantir qu’en l’espace de trois ans, l’ensemble des résidents urbains et ruraux soient progressivement inclus.

Pour améliorer l’efficacité du système d’assurance maladie de longue durée, durant la période du « quinzième plan quinquennal », il faut développer fortement le marché des services de soins de longue durée, améliorer en continu la capacité d’évaluation du niveau de perte d’autonomie, normaliser la gestion des établissements de services agréés et des organismes d’évaluation agréés, former activement des assistants/aidants de soins de longue durée et constituer une équipe de talents professionnels en matière de services de soins de longue durée. Il faut aussi permettre aux « spécialistes de l’assurance maladie de longue durée » de jouer pleinement un rôle positif dans l’élaboration des plans de soins et l’intégration des ressources de soins. Sur cette base, il faut réaliser des prévisions à long terme concernant les recettes et les dépenses du fonds de l’assurance maladie de longue durée. Dans la mesure où le financement est réalisable et que la livraison des services est efficace, on peut progressivement élargir le champ de la couverture, et inclure les personnes en situation de perte d’autonomie modérée et/ou de troubles cognitifs dans le groupe des bénéficiaires couverts par l’assurance maladie de longue durée.

L’importance et la nécessité de l’actuariat des assurances sociales

Journaliste de China Securities Journal : Le « quinzième plan quinquennal » ajoute un contenu distinct sur « renforcer la durabilité du système d’assurances sociales », et mentionne « perfectionner le système d’actuariat des assurances sociales ». Quel est l’objectif principal ? Quelles composantes ce système d’actuariat de la sécurité sociale devrait-il inclure et à quels niveaux pourra-t-il être mis en œuvre ?

Zhang Yinghua : Les systèmes d’assurance sociale de tous les pays sont, à des degrés divers, confrontés à l’impact du vieillissement démographique. Renforcer l’application des techniques actuarielles. D’une part, cela peut rendre les décisions concernant l’établissement et l’ajustement des prestations plus scientifiques et plus précises. D’autre part, grâce au système de rapports actuariés sur les assurances sociales, les assurés peuvent comprendre plus complètement les tendances des recettes et des dépenses du fonds de l’assurance sociale, ce qui permet de former des attentes rationnelles concernant les prestations.

Les gouvernements locaux doivent pleinement reconnaître l’importance et la nécessité de l’actuariat des assurances sociales, accorder de l’attention à la construction des équipes d’actuariat des assurances sociales, et intégrer concrètement l’actuariat dans les références de décision. Récemment, l’assurance maladie de longue durée, le « sixième risque » de la sécurité sociale, est en train d’être accélérée dans sa mise en place. Sous la coordination et les dispositions unifiées de l’Administration nationale de l’assurance médicale, avant l’adoption des politiques locales, il faut terminer une prévision sur 20 ans des tendances des recettes et des dépenses du fonds de l’assurance maladie de longue durée. C’est une étape importante vers la mise en place d’un système d’actuariat des assurances sociales.

Pour renforcer et compléter le système d’actuariat des assurances sociales, la première chose est de faire un travail de données : accélérer la transformation numérique des opérations d’assurance sociale, et améliorer les capacités d’analyse et d’application des données de la sécurité sociale. Deuxièmement, il faut briser les « îlots de données » : au sein du système des ressources humaines et de la sécurité sociale, réaliser le téléversement en temps réel des données opérationnelles et améliorer les standards de collecte des données en termes de standardisation et de conformité. Entre les départements concernés, établir des mécanismes de co-construction et de partage des ressources de données, vérifier les données, améliorer l’information et procéder à des comparaisons en temps opportun, afin d’élever la qualité des statistiques. Troisièmement, il faut renforcer la construction des équipes d’actuariat des assurances sociales : d’une part, introduire activement des capacités d’actuariat des compagnies d’assurance commerciales, et sous réserve d’assurer la sécurité des données, participer au soutien technique pour l’actuariat des assurances sociales ; d’autre part, organiser des formations pour les actuaires de la sécurité sociale à l’échelle nationale, et acheminer des compétences techniques vers les régions où manquent des talents actuariels. En outre, mettre en place un système de rapports d’actuariat : publier régulièrement les rapports d’actuariat sur la sécurité sociale au public, interpréter scientifiquement les résultats de l’actuariat, renforcer la compréhension du public à l’égard des prestations de la sécurité sociale et former des attentes rationnelles.

Dans le domaine de la sécurité sociale, il y a aussi plusieurs “premières”

Journaliste de China Securities Journal : En plus des contenus ci-dessus, quelles autres propositions du « quinzième plan quinquennal » concernant la protection sociale méritent d’être prises en compte et attendues ?

Zhang Yinghua : Comparé aux précédents plans quinquennaux, le « quinzième plan quinquennal » est plus complet et plus concret dans ses propositions en matière de sécurité sociale, et de nombreuses formulations méritent d’être attendues.

Premièrement, le plan propose pour la première fois la mise en œuvre d’une « action d’affiliation de haute qualité ». Notre système de sécurité sociale est en train de passer d’une croissance quantitative à une amélioration de la qualité. Le nombre de personnes affiliées à l’assurance retraite de base atteint 1.08B, et le nombre de personnes couvertes par l’assurance maladie de base dépasse 1,33 milliard, mais la proportion des personnes en emploi flexible participant à l’assurance des employés reste encore faible. Les travailleurs des nouvelles formes d’emploi, les travailleurs migrants, etc., font aussi face à des problèmes comme une insuffisance des cotisations de la part des employeurs et des interruptions d’affiliation. En outre, les taux d’affiliation à l’assurance chômage et à l’assurance accidents du travail restent aussi faibles. Il est donc nécessaire de perfectionner continuellement les mécanismes d’affiliation et d’affiner les politiques, afin d’élargir durablement la couverture de la sécurité sociale.

Deuxièmement, il est proposé pour la première fois de « déterminer de manière raisonnable la base de cotisation » et de « clarifier les responsabilités de cotisation du côté de l’employeur et des entreprises de plateforme ». C’est très important pour augmenter les taux d’affiliation des personnes en emploi flexible, des personnes dans les nouvelles formes d’emploi et des travailleurs migrants. Par exemple, dans un contexte où le taux reste inchangé, on peut répartir la base de cotisation en davantage de tranches, afin que ces personnes choisissent selon le moment, et selon leurs capacités de cotisation, la base de cotisation. Quand leurs capacités augmentent, il est possible d’élever la tranche de cotisation. Cet arrangement institutionnel permettra de mieux attirer l’affiliation. De plus, avec la généralisation croissante de l’emploi flexible, l’adoption de politiques sur les responsabilités de cotisation des employeurs et des entreprises de plateforme est d’une grande importance pour encourager l’affiliation des acteurs de l’économie de plateforme.

Troisièmement, le plan propose pour la première fois de renforcer le système de protection médicale à plusieurs niveaux afin de jouer le rôle complémentaire de l’assurance maladie commerciale. Notre pays a déjà mis en place le plus vaste réseau mondial de couverture de la protection médicale ; grâce à la mutualisation sociale, le système couvre l’ensemble de la population et maintient solidement les garanties de base. En décembre 2025, une liste de médicaments innovants couverts par l’assurance maladie commerciale sera promulguée. On coordonnera le développement synergique de l’assurance médicale de base et de l’assurance maladie commerciale afin de mieux répondre aux besoins de la population en matière de couverture des médicaments à plusieurs niveaux, et cela constitue une étape importante pour mettre en place un système de protection médicale à plusieurs niveaux.

Mise en page :汪云鹏

Correction :赵燕