Les 10 000 milliards de yuans de fonds de réserve « endormis »

Pourquoi l’AI ? Pourquoi le système de fonds de logement (公积金) fait-il l’objet de réformes intensives après 30 ans ?

« Depuis le début de cette année, plus de 30 régions à travers le pays ont optimisé des politiques liées aux fonds de logement. »

** Texte par / Ba Jiu Ling**

Tard dans la nuit, Xiao Zhou, tout en traçant à l’écran son compte de fonds de logement, étudiait les règles d’utilisation. En tant que jeune né dans les années 2000, il travaille dans sa ville locale et n’a pas besoin d’acheter ni de louer un logement. Cet argent, ce sont quelques dizaines de milliers de yuans qui restent là à dormir, alors que les intérêts annuels ne sont que de quelques dizaines.

Comme beaucoup de gens, Xiao Zhou a songé à utiliser ses fonds de logement, mais il partage aussi les mêmes doutes que beaucoup d’autres : les fonds de logement sont de l’argent sur son propre compte, mais pourquoi, en dehors des achats immobiliers, ne peut-il pas y recourir au quotidien ? Pourquoi avait-on conçu les fonds de logement dès le départ ?

Portons d’abord notre regard sur les années 90 du siècle dernier, auxquelles Xiao Zhou n’était pas encore né.

** Des fonds de logement peu pratiques**

En 1991, afin de s’adapter à la vague de la commercialisation du logement, Shanghai a emprunté la voie du système de fonds de logement de Singapour et a lancé en premier un projet pilote de fonds de logement pour l’habitat, avant de le déployer progressivement à l’échelle nationale. Après des années de préparation, en 1999, le Conseil des Affaires d’État a promulgué officiellement le « Règlement sur l’administration des fonds de logement », marquant l’établissement officiel du système de fonds de logement pour l’habitat dans notre pays.

1991 Shanghai lance un projet pilote de système de fonds de logement pour l’habitat Source de l’image : Ningbo Construction urbaine

Le fonctionnement de base de ce système est le suivant : chaque mois, les salariés et l’employeur versent tous deux une somme sur le compte personnel de fonds de logement du salarié. Le montant versé par le salarié = base × taux de cotisation des fonds de logement du salarié ; le montant versé par l’employeur = base × taux de cotisation des fonds de logement de l’employeur. La base correspond au salaire mensuel moyen du salarié au cours de l’année précédente, et les taux vont de 5% à 12%.

Cette épargne s’accumule pendant longtemps, pour n’être utilisée qu’au moment de l’achat d’un logement. Le centre de gestion des fonds de logement confie alors à la banque le versement d’un prêt à faible taux aux acheteurs. On peut donc voir que la position du système de fonds de logement en Chine est « une protection du logement », visant à aider les résidents de notre pays, en particulier les ménages à revenus moyens et faibles, à développer leur capacité d’achat grâce à une combinaison de « épargne obligatoire + prêts à faible taux ».

À noter : le règlement a été révisé deux fois, en 2002 et en 2019 respectivement. Il s’agit d’un règlement administratif, qui possède une force juridique et une contrainte institutionnelle relativement élevées dans tout le pays ; par conséquent, il détermine dans une large mesure ce que les politiques locales de fonds de logement peuvent faire ou ne peuvent pas faire.

Cette contrainte, c’est 27 ans, et pendant ces 27 ans, le monde a changé de visage, les choses se sont transformées de manière profonde.

Ces dernières années, le marché immobilier est entré dans l’ère des stocks ; la demande d’achat a progressivement diminué. Dans le même temps, avec l’amélioration du niveau de vie matériel, les attentes des gens à l’égard des fonds de logement sont passées d’un objectif unique d’achat d’un logement à des dépenses plus flexibles et plus dispersées : par exemple pour la consommation, pour payer un crédit immobilier et un loyer, pour compléter la pension, pour payer des frais médicaux, etc.

Cependant, en tant que système de protection du logement, bien que le « Règlement sur l’administration des fonds de logement » précise que les fonds de logement appartiennent aux biens personnels, il prévoit aussi que les fonds de logement doivent être utilisés pour l’achat, la construction, la reconstruction, ou la grande réparation de logements occupés par les salariés, et ne peuvent être détournés à d’autres fins.

Parallèlement, dans le passé, les gens travaillaient et consommaient souvent dans leur ville natale et y achetaient aussi des logements. Aujourd’hui, les personnes circulent fréquemment entre différentes villes ; le besoin de « fonds de logement qui suivent la personne » devient de plus en plus urgent. Or, à l’heure actuelle, les fonds de logement sont administrés par des centres d’administration des fonds de logement établis par chaque province et région autonome ; ils fonctionnent de manière fermée entre eux, et l’efficacité de leur affectation entre régions est faible : certaines régions ont des fonds largement en jachère, tandis que d’autres régions sont déjà en situation de tension.

Le résultat : certaines personnes travaillent dans les grandes villes et cotisent des fonds de logement ; quelques années plus tard, quand elles veulent retourner dans leur ville natale pour acheter une maison, les démarches d’extraction et de transfert sont compliquées, et l’expérience d’utilisation d’un autre endroit à l’autre n’est pas fluide.

L’avantage lié aux taux s’affaiblit aussi. Il y a plus de vingt ans, avec un taux de 4%, les fonds de logement étaient très attractifs par rapport aux prêts commerciaux à 6%. Aujourd’hui, la différence est devenue faible : les deux se situent autour de 3%, avec des variations.

Et avec la flambée des prix immobiliers, le montant de prêt que peuvent offrir les fonds de logement apparaît également insuffisant. Prenons l’exemple de Shanghai et Pékin : un logement de 80 m² coûte plus de 4 millions de yuans, mais dans les deux villes, pour une première acquisition, le plafond maximal de prêt en fonds de logement n’est que de 1,2 million de yuans.

Sous plusieurs contraintes, les fonds de logement deviennent, pour beaucoup de profils, « un outil inutile ». En 2024, on compte 81,27 millions de personnes qui ont retiré leurs fonds de logement, soit 46,10% du nombre de cotisants effectivement. Autrement dit, dans notre pays, plus de la moitié des personnes qui cotisent ne font que cotiser sans utiliser.

Source de l’image : ministère des Finances de la République populaire de Chine

Beaucoup de fonds de logement immobilisés se reflètent aussi clairement dans les soldes : en 2016, l’encours de cotisation des fonds de logement en Chine était de 4,56 trillions de yuans ; fin 2024, ce chiffre est passé à 10,92 trillions de yuans.

Dans l’ensemble, avec divers facteurs, depuis le début de cette année, les plus hautes instances ont mentionné à maintes reprises la réforme du système des fonds de logement.

Fin 2025, lors de la Conférence centrale sur l’économie, il a été indiqué qu’il fallait approfondir la réforme du système des fonds de logement ; c’est la première fois que les fonds de logement sont cités à part dans les communiqués des réunions des dix dernières années. Lors des deux sessions cette année, le rapport sur le travail du gouvernement écrit : « Réduire les taux des prêts de fonds de logement personnels ; approfondir la réforme du système des fonds de logement », et c’est de nouveau la 11e fois que le rapport sur le travail du gouvernement mentionne les fonds de logement.

** Réformes intensives**

Les orientations viennent des plus hautes instances, et les régions passent à l’exécution.

À ce jour, plus de 30 régions à travers le pays ont optimisé des politiques liées aux fonds de logement.

D’une manière générale, ces politiques présentent les caractéristiques suivantes :

D’abord, faire en sorte que les fonds de logement servent davantage ; deuxièmement, rendre l’utilisation des fonds de logement plus flexible ; troisièmement, améliorer l’efficacité des fonds de logement lors de l’achat d’un logement ; quatrièmement, rendre les fonds de logement plus universels et accessibles.

**◎ **Premièrement, compléter les avantages des fonds de logement : c’est la zone où la force de réforme des régions est la plus concentrée, y compris l’augmentation du plafond de montant des prêts en fonds de logement, la baisse des taux des prêts en fonds de logement, le soutien à l’entraide intergénérationnelle via les fonds de logement, l’ajustement de la reconnaissance du nombre de prêts en fonds de logement pour un logement, l’allongement de la durée maximale des prêts en fonds de logement, et la promotion du mécanisme « commercial vers fonds de logement » (« 商转公 »), etc.

Par exemple, Shanghai a relevé le plafond maximal des prêts de fonds de logement : après ajustement, les plafonds pour les prêts de première et de deuxième acquisition atteignent respectivement 2,4 millions de yuans et 2 millions de yuans ; dans les cas remplissant des conditions supplémentaires, le montant peut encore être rehaussé de 35% pour atteindre 3,24 millions de yuans ;

Fuzhou : pour les familles nombreuses qui achètent une deuxième résidence principale, le taux est appliqué selon la norme d’une première résidence ;

Taiyuan : a prolongé la durée des prêts en fonds de logement, qui ne doit pas dépasser 30 ans ;

De plus, Changde (comté de Li : 澧县) permet, lorsque le solde des comptes de fonds de logement des acheteurs et de leur conjoint n’est pas suffisant, que l’on retire conformément aux règles le solde des comptes des parents des deux côtés et des enfants pour acheter un logement occupé par les propriétaires……

Source de l’image : Shanghai 发布

**◎ **Deuxièmement, afin de résoudre des problèmes comme la baisse de la demande d’achat de logements et l’étroitesse des utilisations permises des fonds de logement, les régions s’emploient à élargir les canaux d’utilisation des fonds de logement : faire passer progressivement les fonds de logement d’un « fonds d’achat de logement » unique vers un « fonds de consommation résidentielle » plus largement couvert.

Par exemple, Changchun soutient le retrait des fonds de logement pour subventionner les frais de gestion immobilière : lorsque le logement se trouve dans l’agglomération de Changchun, le montant de retrait par logement ne dépasse pas 3 000 yuans/an ; en outre, les fonds de logement peuvent aussi servir à payer la taxe de droits d’enregistrement du logement (契税), à installer ou à mettre à niveau des ascenseurs, etc. ; Fuzhou soutient l’utilisation des fonds de logement pour la rénovation des résidences principales occupées par le propriétaire, ou l’achat de garages (places) ; Chengdu précise plusieurs usages des fonds de logement, comme l’achat de places de parking, les retraits en cas de maladie grave, etc.……

D’après l’analyse du président de Zhiben She, Xue Qinghe, à l’avenir, le champ d’utilisation des fonds de logement s’ouvrira davantage, et couvrira surtout des usages liés à la vie des populations : location, rénovation, chauffage, retraite, chômage, maternité/naissance, éducation, soins médicaux, etc. Mais, l’usage des fonds de logement ne s’étendra pas à la consommation du quotidien, car cela irait à l’encontre de l’intention initiale de la conception du système de fonds de logement destiné à garantir le logement.

Le fondateur de Bingjian Sixiangku, Wei Yingjie, pense aussi que les fonds de logement servent à résoudre le problème du logement ; en s’écartant de cet objectif, on perd le sens de la conception du système. Par conséquent, sans même parler de la question de savoir si l’extension des fonds de logement au tourisme et à la consommation quotidienne est faisable, dans la situation actuelle, il reste encore de nombreuses améliorations possibles pour les fonds de logement autour des prêts au logement et de la satisfaction des besoins en logement.

Des citoyens s’empressent de venir consulter et traiter des dossiers au guichet des fonds de logement

En plus de faire évoluer les fonds de logement vers la « consommation résidentielle », des propositions ont aussi été faites : connecter les fonds de logement avec les comptes de retraite.

Selon le quotidien Xin Jing Bao, il serait possible, dans certaines villes, de tester l’autorisation pour un excédent de fonds de logement d’être transféré automatiquement vers le compte de pension, et de fournir des options de placement différenciées.

Le directeur de l’Institut de recherche d’58 Anju, Zhang Bo, estime qu’à condition que les besoins individuels en logement soient déjà satisfaits, dans les 5 à 10 prochaines années, la proportion de fonds transférés depuis les comptes de fonds de logement vers les comptes de retraite sera très probablement progressivement portée à une fourchette de 30% à 50%.

Xue Qinghe estime, quant à lui, qu’au moment opportun, les fonds de logement pour l’habitat pourraient être fusionnés avec les comptes de sécurité sociale ; la gestion et l’affectation seraient alors unifiées par le fonds de sécurité sociale. Un commentateur du secteur financier, Liu Xiaobo, déclare : « C’est une bonne chose, mais il faut une politique de réduction/exonération d’impôts pour la soutenir… »

Cependant, Wei Yingjie rappelle que cette initiative doit être envisagée avec prudence. Il indique que les fonds de logement sont un actif personnel : en réalité, il est possible de les « retirer ». La pension personnelle, elle, met l’accent sur l’investissement de long terme et l’augmentation de la valeur ; la différence de liquidité entre les deux est très importante. Une fois les fonds de logement transférés sur un compte de retraite, comment les retirer ensuite et comment les retirer (voire impliquant l’impôt sur les revenus personnels), tout cela doit être clairement défini. Ainsi, tant que le plan de réforme n’est pas mûr, il ne convient pas de le lancer en hâte.

Concernant les problèmes de manque de flexibilité de l’utilisation des fonds de logement, dans certaines régions, on a déjà simplifié les procédures de transfert et de retrait. Par exemple, Shanghai a optimisé la procédure de transfert et de continuité interrégionale : après que le salarié a changé de ville de travail, il peut effectuer le transfert en ligne, sans avoir besoin d’aller et venir pour courir aux guichets de deux endroits.

Mini-programme pour fonds de logement de Shanghai

Le cabinet d’avocats Shanghai Zhengce, l’avocat Dong Yizhi, et une figure d’opinion du marché immobilier de Shanghai, Mme Bai, estiment que la mesure d’extension importante de la réforme des fonds de logement est de promouvoir à l’échelle interrégionale le versement, le retrait et les prêts de fonds de logement dans d’autres régions, afin de rompre l’état de fonctionnement fermé des fonds entre provinces et villes. À l’avenir, il est possible que, dans des clusters de villes comme Pékin-Tianjin-Hebei ou le delta du Yangtsé, on explore en premier la mise en place de mécanismes d’allocation des fonds, afin de réaliser des principes de base : cotiser dans un autre lieu, utiliser localement et permettre une compensation mutuelle des fonds.

Dong Yizhi souligne aussi que la mise en œuvre de « fonds de logement qui suivent la personne » peut être réalisée grâce à la technologie : via des moyens numérisés, on peut partager les données à l’échelle nationale, créer un compte numérique unifié, et permettre que les opérations hors région puissent être traitées intégralement en ligne ; pour les opérations interprovinciales, on peut alors obtenir un service «办理通办» (traitement à guichet unique/guichet commun). Dans un contexte de circulation à grande échelle de la population, beaucoup de points douloureux concrets ont donc de bonnes chances d’être résolus.

**◎ **Enfin, il faut absolument mentionner la question de l’universalité du système des fonds de logement. Dans différentes villes et différents types d’entreprises, il existe d’importantes différences en matière de cotisation aux fonds de logement ; pour certains secteurs comme les emplois flexibles, il n’existe pas de mécanisme de cotisation aux fonds de logement.

Faites défiler vers le haut et vers le bas pour voir les images Source de l’image : Yicai

Ainsi, Wei Yingjie et Liu Xiaobo avertissent tous deux que dans les réformes à venir, il est important d’améliorer l’équité des fonds de logement, mais il faut aussi tenir compte des coûts de fonctionnement des entreprises ; il faut augmenter le niveau des fonds de logement des employés des entreprises privées grâce à des subventions publiques. En même temps, pour les personnes en emploi flexible qui cotisent des fonds de logement, il faut pleinement respecter le principe du volontariat individuel ; il est nécessaire de mettre en place un mécanisme « cotiser puis retirer librement, et sortir librement à tout moment », afin de lever les inquiétudes de ces personnes.

Shenzhen donne le choix à l’individu. Le « Règlement sur l’administration des fonds de logement de Shenzhen » publié en mars précise qu’en plus du taux de cotisation payé par l’employeur, les salariés peuvent, de leur propre gré, augmenter leur taux de cotisation personnelle, sans dépasser 12% ; en outre, la nouvelle règle précise aussi que les personnes en emploi flexible peuvent cotiser, retirer et utiliser les fonds de logement conformément aux dispositions.

Source de l’image : Bureau du logement et de la construction de Shenzhen

** Conclusion**

De « peut-on les utiliser ? » à « sont-ils vraiment pratiques ? », la trajectoire des fonds de logement n’est manifestement pas encore terminée. Mais au bout de la route, l’objectif est d’activer au plus vite et de faire jouer efficacement les fonds de logement dormants de notre pays, dont le volume total dépasse déjà 10 trillions de yuans.

_ Références : _

1. « Les fonds de logement “nommément cités” par le centre, quel signal cela libère ? », People’s Daily, 2026.1

2. « Rapport annuel 2024 sur les fonds de logement à l’échelle nationale », ministère du Logement et du Développement urbain-rural, ministère des Finances, Banque populaire de Chine, 2025.5

3. « Les fonds de logement pourraient être à l’aube d’un grand mouvement de réforme », 21st Century Business Herald, 2026.1

4. « Relier “le logement et la retraite” : la réforme des fonds de logement peut-elle s’inspirer de l’expérience de Singapour ? », commentaire du Xin Jing Bao, 2026.1

** Auteur | Jiang Zihan | Rédacteur en chef | He Mengfei**

** Directeur de rédaction | **He Mengfei | Source de l’image | VCG, réseau

Déclaration de l’auteur : opinions personnelles, uniquement à titre de référence