Pourquoi la régulation insiste-t-elle à nouveau sur le financement diversifié des petites et moyennes institutions financières ? Quel signal cela envoie-t-il sur la libération du capital ?

Les journalistes du Securities Times, Qin Yanling

L’Administration de la supervision financière a récemment évoqué à nouveau « l’étude de la diversification des moyens de renforcer le capital des petites et moyennes institutions financières », envoyant un signal politique fort. Actuellement, certains banques de petite et moyenne taille manquent de capital de premier rang, et accélérer leur renforcement est une nécessité concrète pour prévenir et gérer les risques financiers. Dans ce contexte, les obligations spéciales locales, qui ont prouvé leur efficacité dans la pratique pour renforcer le capital des banques de petite et moyenne taille, sont à nouveau au centre des discussions du marché. Alors, le moment est-il venu pour une émission régulière d’obligations spéciales pour ces banques ? Quelles autres voies de diversification sont envisageables à l’avenir ?

Reprise par la supervision

Renforcement du capital des institutions financières de petite et moyenne taille

Le comité du Parti de l’Administration de la supervision financière a récemment tenu une réunion élargie, mentionnant la nécessité de « promouvoir le renforcement du capital des grandes banques commerciales d’État, et d’étudier la diversification des moyens de renforcer le capital des petites et moyennes institutions financières ».

C’est la première fois depuis que, en 2025, il a été décidé de « recourir de manière globale à des moyens tels que le renforcement du capital, les fusions et acquisitions, ou la sortie du marché pour gérer les risques de manière différenciée », que l’Administration de la supervision financière précise, lors d’une réunion à l’échelle du système, la stratégie de renforcement du capital des petites et moyennes institutions financières.

L’ancienne Commission de la réglementation bancaire et assurantielle (CBIRC) avait mentionné à plusieurs reprises, lors de ses réunions annuelles en 2021, 2022 et 2023, la nécessité de diversifier les sources de renforcement du capital des banques de petite et moyenne taille ; cette tâche n’a pas été explicitement réaffirmée lors des réunions de supervision en 2024 et 2025. Cependant, le 13 mars 2025, lors d’une réunion élargie du comité du Parti de l’Administration de la supervision financière, il a été indiqué que pour 2025, il fallait « recourir de manière globale à des moyens tels que le renforcement du capital, les fusions et acquisitions, ou la sortie du marché pour gérer les risques de manière différenciée ». Le 15 janvier de cette année, l’Administration a organisé une réunion de travail pour 2026, où, en rétrospective de 2025, il a été mentionné que « le soutien aux institutions financières par des moyens diversifiés de renforcement du capital » était en cours. Deux mois plus tard, une initiative déjà en progrès l’année précédente a été précisée : « étudier la diversification des moyens de renforcer le capital des petites et moyennes institutions financières ».

Ning Jun, analyste en chef du secteur bancaire chez GF Securities, a déclaré dans une interview au Securities Times que cette orientation résulte de la convergence de quatre facteurs : premièrement, le ratio de capital des banques de petite et moyenne taille reste en dessous de la moyenne sectorielle, avec certains établissements proches de la limite réglementaire pour le capital de premier rang, et la gestion des actifs douteux continue de consommer du capital, augmentant ainsi les risques régionaux ; deuxièmement, la compression persistante de la marge d’intérêt réduit considérablement leur capacité interne à renforcer leur capital, tandis que les canaux de financement externe sont limités, exacerbant la contradiction entre l’offre et la demande de capital ; troisièmement, la concentration du secteur et le processus de fusion-acquisition s’accéléreront en 2026, et une suffisance en capital est une condition préalable pour participer à ces opérations et réaliser la transformation ; quatrièmement, la pratique exemplaire des grandes banques publiques ayant renforcé leur capital via des obligations spéciales a créé un modèle, et il est urgent de combler simultanément le déficit de capital des petites et moyennes banques pour construire un réseau de sécurité couvrant tout le secteur, ce qui explique le recentrage réglementaire sur leur renforcement.

Pour les grandes banques publiques, le rapport sur le travail du gouvernement de cette année prévoit explicitement l’émission de 300 milliards de yuans d’obligations spéciales pour soutenir leur renforcement en capital. En tant que composante majeure de la politique de stimulation, « le plan national prévoit d’augmenter le capital de premier rang de six grandes banques commerciales » a été mentionné pour la première fois le 24 septembre 2024. À cette époque, Li Yunze, directeur de l’Administration de la supervision financière, a précisé qu’il fallait mettre en œuvre cette stratégie de manière ordonnée, selon une approche « coordonnée, par étapes, banque par banque ».

En 2025, la Construction Bank, la Bank of China, la Bank of Communications et la Postal Savings Bank ont reçu une première injection de 500 milliards de yuans d’obligations spéciales. À la fin du troisième trimestre 2025, leur ratio de capital de premier rang était respectivement de 14,36 %, 12,58 %, 11,37 % et 10,65 %, en hausse de 0,38, 0,76, 1,12 et 1,44 point de pourcentage par rapport à la fin du premier trimestre 2025. On s’attend donc généralement à ce que cette année, les 300 milliards de yuans d’obligations spéciales soient principalement destinés à renforcer le capital de la Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) et de la Agricultural Bank of China (ABC). À la fin du troisième trimestre 2025, leur ratio de capital de premier rang était respectivement de 13,57 % et 11,16 %, en baisse par rapport à 14,1 % et 11,42 % à la fin de 2024.

Les banques de petite et moyenne taille en mode « auto-assistance »

Pour les nombreuses institutions financières de petite et moyenne taille, notamment les banques, le manque de canaux externes de renforcement du capital demeure un problème de longue date. Dans le cadre de la politique de « réduction et amélioration » du développement de ces institutions, elles continuent à renforcer activement leur capital pour se sauver elles-mêmes.

Selon les approbations publiques des autorités de régulation, à la date du 18 mars, plus de 40 banques de petite et moyenne taille ont augmenté leur capital social par des moyens tels que l’augmentation de capital en numéraire, l’émission d’actions nouvelles ou d’actions ciblées, la conversion de réserves en capital, ou la distribution de bénéfices.

Globalement, ces augmentations de capital sont de montants relativement faibles. La plus importante concerne la Shanxi Bank, qui a augmenté son capital de plus de 1,4 milliard de yuans ; d’autres banques ayant augmenté leur capital de plus d’un milliard incluent la Chengdu Bank, la Dongying Bank, la Nanchang Rural Commercial Bank, la Tai’an Rural Commercial Bank, la Huai’an Xingfu Rural Bank, et la Jiangxi Ganchang Rural Commercial Bank. En termes de sources, on note la participation du financement local, des outils de marché, et des apports des actionnaires.

Par exemple, la Shanxi Bank, qui a obtenu la plus grande augmentation de capital autorisée cette année, a vu ses fonds provenir entièrement du département des finances de la province du Shanxi ; la Chengdu Bank a augmenté son capital d’environ 500 millions de yuans via la conversion d’obligations convertibles ; la Jiangxi Ganchang Rural Commercial Bank a augmenté son capital de 110 millions de yuans grâce à l’entrée dans le capital de la Jiangxi Rural Commercial Bank.

En revanche, les outils de renforcement du capital par émission de titres ont permis d’obtenir des montants plus importants. Cette année, la Guangzhou Bank, la Qishang Bank, la Qingdao Bank, la Dongguan Rural Commercial Bank, la Zhongshan Rural Commercial Bank et la Jilin Bank ont obtenu l’approbation pour émettre des obligations de second rang, des obligations perpétuelles ou des obligations de capital sans échéance fixe. La Jilin Bank et la Guangzhou Bank ont respectivement obtenu des plafonds de 15 milliards de yuans pour des obligations de second rang et de 10 milliards de yuans pour des instruments de capital sans limite de type.

Cependant, en termes d’efficacité réelle, les canaux d’augmentation de capital par augmentation de capital en numéraire ou émission d’actions restent préférables.

Le capital total des banques commerciales comprend le capital de premier rang et le capital de second rang, ce dernier étant lui-même divisé en capital de base et autres formes de capital de premier rang. Le capital de base est la zone de tampon la plus cruciale dans la sécurité du capital, absorbant en premier lieu les pertes lors de l’exploitation quotidienne de la banque.

« L’augmentation de capital en numéraire, qui consiste à faire entrer de nouveaux actionnaires ou à demander aux actionnaires existants d’apporter des fonds supplémentaires, constitue une véritable injection de capital externe », explique Zeng Gang, expert en chef du Shanghai Financial and Development Laboratory. Lorsqu’un nouveau fonds est injecté dans la banque, que le capital social augmente, et si le prix d’émission est supérieur à la valeur nominale, cela s’accompagne d’une prime d’émission comptabilisée dans la réserve de capital, ce qui augmente directement le capital de premier rang. C’est la méthode la plus directe et efficace pour renforcer le capital.

Zeng Gang souligne que l’augmentation de capital par émission d’actions ou par émission ciblée est essentiellement la même chose : il s’agit d’émettre de nouvelles actions à des actionnaires spécifiques ou non, pour recueillir de véritables fonds, avec une augmentation réelle du capital de premier rang. La croissance du capital social, accompagnée de fonds réels entrants, augmente le capital de premier rang, et l’émission en bloc est devenue le principal canal d’augmentation de capital pour les banques de petite et moyenne taille non cotées.

Où sont les autres voies ?

Lors de la session nationale des deux sessions cette année, de nombreux députés et membres du Conseil national ont proposé d’optimiser l’émission d’obligations spéciales locales pour renforcer le soutien politique au renforcement du capital des banques de petite et moyenne taille. Par exemple, Liu Ya, député à l’Assemblée nationale populaire et président de la Beijing Branch de la Banque d’import-export de Chine, a suggéré, sous la direction des autorités de régulation financière nationales, de normaliser l’émission d’obligations spéciales pour les banques de petite et moyenne taille au niveau provincial, afin d’établir un mécanisme durable de renforcement du capital ; un député de Zhejiang a proposé d’ouvrir davantage de canaux, en permettant aux banques de petite et moyenne taille de renforcer leur capital via des obligations spéciales en mode « auto-approbation et auto-émission ».

En juillet 2020, le Conseil d’État a décidé de permettre aux obligations spéciales locales de soutenir raisonnablement le renforcement du capital des banques de petite et moyenne taille. En tant qu’outil innovant, la première émission d’obligations spéciales pour ces banques a eu lieu en décembre de cette année-là ; par la suite, une émission concentrée a eu lieu en 2023, et la fin de la série est prévue pour 2024. Selon des données de la Banque populaire de Chine, entre 2020 et 2022, 550 milliards de yuans d’obligations spéciales locales ont été émises, principalement pour renforcer le capital des banques de petite et moyenne taille.

Concernant la normalisation de l’utilisation des obligations spéciales pour renforcer le capital des banques de petite et moyenne taille, certains experts s’y opposent. Wen Laicheng, professeur à l’Université centrale des finances et de l’économie, a indiqué au Securities Times que, dans le contexte actuel, la domination absolue du capital public dans le secteur bancaire ne nécessite pas d’injections supplémentaires pour garantir leur contrôle ; utiliser des obligations spéciales pour renforcer leur capital est une mesure de prévention des risques financiers et de stabilité, mais il est peu probable qu’elle devienne une pratique régulière. À l’avenir, même si l’on recourt à nouveau aux obligations spéciales, il faudra faire preuve de discernement pour garantir le remboursement et éviter les risques fiscaux.

Ning Jun pense également que la normalisation complète des obligations spéciales pour les banques de petite et moyenne taille est peu probable à court terme, en raison du besoin de préserver la frontière entre risques fiscaux et financiers, et d’éviter la moral hazard ou une intervention excessive des gouvernements locaux. Cependant, en juillet dernier, la province du Jilin a émis 26 milliards de yuans d’obligations spéciales pour soutenir le développement des banques de petite et moyenne taille, avec des fonds levés par le département des finances de la province, puis investis dans la Jilin Financial Holding, qui a ensuite investi dans la Jilin Rural Commercial Bank pour améliorer ses ratios de capital et sa capacité à résister aux risques. Ce cas est considéré comme une « relance » des obligations spéciales pour ces banques.

« En lien avec les signaux réglementaires de 2026, la politique de soutien via les obligations spéciales pour les banques de petite et moyenne taille s’accélère clairement », a déclaré Ning Jun. L’exemple du Jilin, qui a évolué d’un simple apport dispersé à une intégration au service des banques rurales provinciales, offre un modèle reproductible pour de nombreuses régions du pays ; par ailleurs, la mention par la supervision de « l’étude de moyens diversifiés de renforcer le capital des institutions financières » envoie un signal de soutien.

Ainsi, on prévoit qu’en 2026, il pourrait y avoir une augmentation des plafonds d’émission ou une modification des usages (par exemple, du renforcement du capital à la fusion et acquisition), marquant une avancée dans l’innovation des modes d’utilisation. Selon Ning Jun, les obligations spéciales continueront à jouer un rôle clé dans la gestion de crise à court terme, et l’innovation dans leur usage pour soutenir les fusions et acquisitions deviendra plus courante.

De plus, lors de la session nationale des deux sessions cette année, Li Yunze a évoqué « l’utilisation de moyens de marché pour mobiliser davantage de fonds sociaux, comme les fonds d’assurance », ouvrant ainsi davantage d’espaces pour le marché. Ning Jun indique que l’entrée d’investisseurs à long terme tels que les fonds d’assurance ou de sécurité sociale, ainsi que l’innovation dans les instruments de capital convertibles, permettront d’étendre progressivement la capacité à répondre aux besoins de renforcement du capital des différentes banques de petite et moyenne taille, établissant ainsi un mécanisme de soutien durable.

Comme de nombreux experts l’ont souligné, le renforcement du capital n’est qu’une étape dans la réforme et la gestion des risques des institutions financières de petite et moyenne taille. À l’avenir, il sera également nécessaire d’introduire des investisseurs stratégiques, d’optimiser la structure de l’actionnariat et la gouvernance d’entreprise, afin de faire passer ces banques d’un « transfus » externe à une capacité de « production interne », pour soutenir leur développement durable et de haute qualité.