副主席鲍曼关于监管和监管的证词

主席斯科特、资深委员沃伦，以及委员会各位成员，感谢你们给予我机会，就美国联邦储备委员会的监管与监管活动作证。

今天，我的证词将重点关注两个领域。第一，银行业的当前状况。第二，自我去年获任命担任监管副主席以来，在我各项优先事项方面取得的进展。我的优先事项涉及我们金融体系的有效性、安全与稳健性，以及稳定性；还涉及对该体系的监管与监督的有效性与问责性。我们的监管与监督必须支持一个安全稳健的银行体系，在促进经济增长的同时，也要保障金融稳定。

银行业状况

我将首先提供银行业状况的最新情况。银行体系仍然稳健且具有抗压能力。银行继续报告较强的资本充足率和充足的流动性缓冲，这使它们能够很好地支持经济增长。银行业整体健康状况可从持续增长的贷款规模、在大多数类别中不良贷款的下降以及强劲的盈利能力得到体现。值得注意的是，非银行金融机构仍在不断提高其在总贷款市场中的份额，这在不面临相同的资本、流动性以及其他审慎标准的情况下，为受监管银行带来了强有力的竞争。这种来自非银行机构的竞争包括支付与贷款。

受监管银行必须具备实现创新所需的工具和灵活性，以便在保持定义我们银行体系的安全与稳健性的同时能够有效竞争。为此，美联储正在鼓励银行进行创新，以改进它们所提供的产品与服务。我们已经撤销了数项旨在阻碍创新的政策。1 我们也正在与其他银行监管机构合作，制定法规，将稳定币发行人所需的资本与流动性纳入其中，正如《GENIUS 法案》所要求。

此外，我们将就数字资产的处理方式提供明确性，确保银行体系能够做好支持数字资产相关活动的准备。这包括明确哪些活动被允许，以及在提出新的用例时我们将提供监管反馈的意愿。作为监管者，我的职责是以负责任的方式鼓励创新，而我们必须持续提升我们监督创新可能带来的安全与稳健性风险的能力。

优先关注社区银行问题

美联储的一项目标，是使我们的监管与监督框架能够更好地与不同银行商业模式对金融体系所带来的风险相匹配。社区银行理应且应当面临比大型银行更宽松的标准，并且有很大空间将监管与监督进行定制，以满足这些银行独特的需求和具体情形。我们不能继续将为最大型银行设计的政策与监督预期向下推行，套用到规模更小、风险更低、且业务更不复杂的银行身上。

因此，我支持国会努力减轻对社区银行的负担。我支持提高静态且已过时的法定门槛，包括资产门槛，这些门槛在许多年里都未被更新。由于资产增长的一部分原因是通胀以及随着时间推移的经济增长，小型银行最终被纳入了适用于本应更大规模银行的法律与监管约束。我也支持改进《银行保密法》以及反洗钱框架，这将协助执法部门，同时尽量降低那些不必要的监管负担，而这些负担对社区银行的影响往往更为不成比例。举例来说，《货币交易报告》（Currency Transaction Reports）和《可疑活动报告》（Suspicious Activity Reports）的门槛自设立之日起就没有调整，尽管几十年来经济与金融体系都实现了显著增长。这些门槛应当更新，以便更有效地将资源投向那些确实可疑的交易与活动。

在可能的情况下，美联储正在采取行动，进一步定制监管与监督措施，以更好地支持社区银行为其客户与社区提供服务。我们正在仔细审议对我们拟议的社区银行杠杆率变更所收到的意见。这些变更将使社区银行在其资本框架中获得更大的灵活性与选择余地，同时在保留安全与稳健性的前提下，使这些银行能够专注于其核心使命：通过向家庭与企业发放贷款来支持经济增长与活动。我们也在近期发布了针对互助银行的新的资本选择方案，其中包括可符合一级普通股本（tier 1 common equity）或额外一级股本（additional tier 1 equity）条件的资本工具。我们欢迎对这些选项作进一步完善，并期待收到反馈。

对社区银行而言，现在也到了需要定制其并购以及首次设立（de novo）特许申请流程的时候了。我们正在探索简化这些流程，并更新美联储理事会（Board’s）对并购的分析，以准确反映并纳入对小型银行之间竞争的考量。现在正是建立一个适用于社区银行的框架之时，该框架应当认识到其独特优势，并支持其在为美国各地的企业与家庭提供金融服务方面所发挥的关键作用。

有效的监管框架是我们能够恰当监督金融机构的必要运营基础。我们目前正在开展第三轮《经济增长与监管文书减量法》（Economic Growth and Regulatory Paperwork Reduction Act，EGRPRA）审查，以消除过时、不必要或负担过重的规则。我的预期是，与之前的 EGRPRA 审查不同，本次审查将带来实质性变化。这种定期评估应当成为我们工作的持续组成部分。采取主动方式，将确保监管能够响应并适应不断演变的需求以及银行业的变化状况。

大型银行的监管议程

我们也在现代化并简化美联储对大型银行的监管。理事会正在考虑对我们针对大型银行的监管资本框架的四个支柱作出修改：压力测试、补充杠杆率（supplementary leverage ratio）、巴塞尔 III 框架，以及 G-SIB 附加费。

**压力测试 **

理事会在去年 10 月发布了一项提案，旨在增强公众问责，并确保我们的压力测试框架与做法能够产生稳健的结果。该提案包括披露压力测试模型、设计压力测试情景的框架，以及用于 2026 年压力测试的情景。拟议的模型变更通过解决我们模型中的一些不足并提供充分透明度，从而降低资本要求的波动性。该提案还确保，未来如对这些模型进行任何重大的显著变更，在实施之前将先征求公众意见。在本月早些时候，理事会在审阅关于 2026 年情景的意见后，发布了 2026 年压力测试的最终情景。

补充杠杆率（SLR）

银行监管机构也已就针对美国全球系统重要性银行（G-SIBs）的增强版 SLR 提案作出最终定案。2 这些变更有助于确保杠杆资本要求主要作为风险加权资本要求的“后备”（backstop），正如最初所设想。当杠杆率通常成为约束条件时，它会阻止银行与交易商从事低风险活动，包括持有国库券（Treasury securities），因为杠杆率会在安全型资产与风险型资产之间分配相同的资本要求。

巴塞尔 III

理事会与我们的联邦银行监管机构同行已采取步骤，以推进巴塞尔 III 在美国的实施。完成巴塞尔 III 将减少不确定性并提供关于资本要求的清晰指引，使银行能够作出更为有依据的业务与投资决策。我的做法是从“底层”对新框架进行校准，而不是通过逆向工程来实现对资本要求预先设定或预想的结果。这些变更将使资本要求实现现代化，以支持市场流动性、负担得起的住房拥有以及安全与稳健性。特别是，按照美国标准化方法对按揭贷款与按揭贷款服务资产（mortgage servicing assets）的资本处理，已导致银行减少参与这一重要信贷活动，从而限制获得按揭信贷的渠道。我们正在考虑能够以不同方式区分按揭贷款风险性的做法，从而惠及各类规模的金融机构，而不仅仅是最大的银行。

G-SIB 附加费

此外，美联储正在与更广泛的资本框架改革工作协同，努力进一步完善 G-SIB 附加费框架。我们的综合框架必须在安全与稳健性之间取得适当平衡，确保金融稳定并促进经济增长。我们必须维持一个稳健的金融体系，同时在仔细校准附加费以避免无意中抑制银行业支持更广泛经济的能力的前提下，不应施加不必要的负担而阻碍经济增长。

监督

接下来谈美联储的监督项目。过去七年里，我一贯强调在监督中透明、问责与公平的重要性。这些原则指导了我担任州银行专员时的思路，并继续在今天指导我的工作；我仍然聚焦于理事会促进银行安全稳健运营以及维护美国金融体系稳定的责任。

一个有效的监督框架必须聚焦于对银行运营以及更广泛金融体系稳定性构成的核心重大风险。让我说得明确：这些核心重大风险包括非金融风险——只要它们对安全与稳健性构成威胁。无论是在信用、流动性、网络安全还是运营方面，强有力的风险管理仍然至关重要，我们将继续对这些风险进行审查

监督也必须实现定制化——将监督力度与每家机构的规模、复杂性以及风险状况相匹配。我一直支持以风险为导向、并进行定制化的监督与监管方式。这一方式与我去年秋天向美联储检查人员提供的、也已公开发布的指导方向一致。3 一个将该方式落到实处的例子，是我们对新的以及既有的需要关注事项（Matters Requiring Attention，MRAs）所开展的工作：确保它们基于对安全与稳健性的威胁，并使用清晰语言、识别透明的预期，与上述指导保持一致。这项审查是一次重新校准的机会——优先考虑真正重要的事项——并且它与正在进行的监督工作相互补充。我们也将继续在必要时发布监督发现。这并不是对我们监督工具箱或方法的削减。

我们正在采取的另一步骤，是通过审查我们的 CAMELS 框架来应对这些关切。该框架自 1979 年起就已实施，仅作了极少的修改。例如，“管理”（‘M’）这一部分一直受到广泛批评，被认为是一种武断且高度主观的“兜底式”类别。为所有组成部分建立清晰的指标与参数，将确保我们对监管评估的透明性与客观性。银行评级应当反映整体安全与稳健性，而不仅仅是某一单一组成部分中存在的孤立缺陷。在最近对大型金融机构（LFI）评级体系作出修改之前，银行往往被贴上“未做到‘管理良好’（well managed）”的标签，尽管它们的资本与流动性状况强劲。为解决这一不足，理事会近日已最终确定对 LFI 评级体系的修订，该修订解决了评级与整体机构状况之间的不匹配问题。

除了强化对核心重大风险的关注、更新评级框架并完善我们的监督工具之外，我们也在审查我们的监督指令、报告与行动。这包括对 2023 年银行失败案例开展独立的第三方审查。该审查将客观检视为何我们的监督未达到预期，并提出可采取行动的发现，以进一步强化我们的监督实践。此外，理事会已正式结束在其监督项目中使用声誉风险（reputational risk）的做法。4 此项变更回应了合理的担忧，即围绕诸如声誉风险这样一个含义模糊的概念开展的监督，可能会不恰当地影响一家银行的业务决策。我们也已提出一项法规，旨在防止理事会工作人员鼓励、施加影响或要求银行去“去银行化”（debank）或拒绝为因其在宪法上受保护的政治或宗教信念、关联、言论或行为而被视为其客户的个人或企业提供银行服务。让我说得明确：在我的任内，银行监管者绝不会、也不应决定一家银行被允许服务哪些个人与合法企业。银行必须保持自由，基于自身的风险考量作出决策，以服务个人与合法企业。

最后，我也在提高监督透明度。我们已经开始发布内部监督手册，这项工作始于我们针对 G-SIBs 的手册。5

再次感谢你们给予我今天早些时候出席并作证的机会。我期待回答你们的问题。

1. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储理事会撤回 2023 年政策声明，并发布关于对某些由董事会监管的银行的处理方式的新政策声明，该声明有助于负责任的创新”，新闻稿，2025 年 12 月 17 日。返回正文

2. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“各机构请求就拟修改某些监管资本标准的提案征求意见”，新闻稿，2025 年 6 月 27 日。返回正文

3. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储理事会发布有关加强银行监管的相关信息”，新闻稿，2025 年 11 月 18 日。返回正文

4. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储理事会宣布：声誉风险将不再是其对银行的检查项目中的组成部分”，新闻稿，2025 年 6 月 23 日。返回正文

5. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储理事会发布多份员工手册中的首份手册，用于对最大和最复杂的银行进行监管”，新闻稿，2025 年 12 月 18 日。返回正文