副主席鲍曼关于监管和监管的证词

主席希尔、排名委员沃特斯，以及委员会的其他成员，感谢你们给予我机会，就美联储的监管与监管活动作证。

今天的证词将聚焦于两个方面。首先，正如我提交给委员会的《2025年秋季监管与监管报告》（Supervision and Regulation Report）所详细说明的那样，目前的银行业状况。其次，自我今年早些时候获得确认担任监督副主席以来，我在各项重点工作上取得的进展。我的重点工作涉及我们金融体系的效率、安全与稳健以及稳定性，并且还包括对该体系的监管与监督的有效性和问责性。金融部门在我们的经济中发挥着关键作用，因为它作为必要的中介，将储蓄引导至生产性投资，并使贯穿整个经济的资金、信贷与资本得以流动。我们的监管与监管必须支持一个安全与稳健的银行体系，该体系既促进经济增长，又保障金融稳定。

银行经营状况

让我先就银行经营状况作一个更新。正如《Supervision and Regulation Report》所示，银行体系仍然稳健且具有韧性。银行继续报告强劲的资本充足率以及大量的流动性缓冲，这使它们能够很好地支持经济增长。银行业整体健康状况体现在持续的信贷增长、在大多数类别中不良贷款的下降以及强劲的盈利能力。值得注意的是，非银行金融机构继续增加其在总贷款市场中的份额，为受监管银行带来强有力的竞争，同时又无需面对相同的资本、流动性以及其他审慎标准。

受监管的银行必须被赋予能力，以便能在与挑战银行的非银行机构的竞争中有效竞争——无论是在支付还是在放贷方面。为此，美联储正在鼓励银行进行创新，以改进其提供的产品与服务。新技术能够打造一个更高效的银行业，在扩大信贷可及性的同时，也能使与金融科技和数字资产公司的竞争处于更均衡的状态。我们目前正与其他银行监管机构合作，按照《GENIUS法案》的要求，为稳定币发行人制定资本、流动性与多元化监管规定。我们还需要在数字资产处理方面提供明确性，以确保银行体系能够很好地支撑数字资产相关活动。我认为这包括对活动可行性的明确，但也包括对拟议新用例提供监管反馈的意愿。作为监管者，我的职责是以负责任的方式鼓励创新，并且我们必须持续提升我们监督创新所带来的安全与稳健风险的能力。

优先解决社区银行问题

美联储的目标之一，是使我们的监管与监管框架能够准确反映不同银行对金融体系所构成的风险。社区银行相比大型银行适用更不严格的标准，但仍有更多机会将监管与监督更好地量身定制，以满足这些银行独特的需求与情境。我们不能继续将为最大银行设计的政策与监管预期，推行到更小型、风险更低且业务复杂度更低的银行上。

在这方面，我支持国会为减轻社区银行负担所做的努力。我支持提高固定的且已过时的法定门槛，包括资产门槛，这些门槛多年来都没有得到更新。由于部分原因是随着时间推移的通胀导致资产增长，进而使得小银行开始适用原本旨在针对大得多的银行的法律与监管要求。我也支持对《银行保密法》（Bank Secrecy Act）以及反洗钱框架进行改进，这将有助于执法，同时将不必要的监管负担降到最低，而这种负担往往不成比例地落在社区银行身上。举例来说，自从《货币交易报告》（Currency Transaction Reports，CTRs）和《涉嫌可疑活动报告》（Suspicious Activity Reports，SARs）设立以来，这些门槛就没有再作调整，尽管几十年来经济与金融体系都实现了显著增长。这些门槛应当更新，以便更有效地将资源集中在那些真正可疑的交易与活动上。

在条件允许的情况下，美联储正在采取自身行动，进一步将监管与监督措施定制化，以帮助社区银行更有效地服务其客户与社区。我们最近提议修改社区银行杠杆率（community bank leverage ratio），以便为社区银行在其资本框架中提供更大的灵活性与可选性，同时保持安全与稳健以及银行体系的资本实力。这使得社区银行能够专注于其核心使命：通过向家庭和企业放贷来刺激经济增长与活动。我们也刚刚发布了针对互助银行（mutual banks）的新的资本选择，包括可能符合一级普通股权益（tier 1 common equity）或补充一级权益（additional tier 1 equity）的资本工具。我们愿意对这些选项作进一步完善，并期待接收反馈。

现在也到了更有效地为社区银行量身定制并购（M&A）与设立新机构（de novo）特许申请流程的时机。我们正在探索简化这些流程，并更新美联储理事会（Board）的并购分析，以便能够准确考虑小型银行之间的竞争。现在正是建立一个框架的时候，该框架应当承认社区银行的独特优势，并支持其在为美国各地的企业和家庭提供金融服务方面所扮演的关键角色。

有效的监管框架是我们能够有效监督金融机构的必不可少的运行基础。我们正在开展第三轮《经济增长与监管文书减量法案》（Economic Growth and Regulatory Paperwork Reduction Act，EGRPRA）审查，以消除过时、不必要或过度负担的规则。我的预期是——与以往的EGRPRA审查不同——本次审查将带来实质性变化。这类定期评估应当成为我们工作的持续组成部分。采取主动方式，将确保监管能够响应并适应银行业不断演变的需求与情形。

**大型银行的监管议程 **

我们也在对美联储对大型银行的监管进行现代化与简化。理事会正在考虑对我们大型银行监管资本框架的四个支柱之一分别作出修订：压力测试、补充杠杆率、巴塞尔III框架以及全球系统重要性银行（global systemically important banking organization，G-SIB）附加费。

压力测试。理事会最近发布了一项提案，以增强公共问责并确保我们压力测试框架与实践产生坚实的结果。该提案包括披露压力测试模型、设计压力测试情景的框架，以及2026年压力测试的情景。它降低了波动性，并在充分透明的前提下平衡了模型的稳健性与稳定性。提案还确保，对于这些模型未来任何重大的重大变更，都将在实施前先征求公众意见，从而使公众投入受益。

补充杠杆率。银行监管机构近期已就美国G-SIBs的增强补充杠杆率提案（enhanced supplementary leverage ratio proposal）作出最终敲定。1 这些变化有助于确保杠杆资本要求主要作为风险加权资本要求的“后盾”（backstop），正如最初设计的那样。当杠杆率通常成为约束条件时，它会抑制银行和交易商参与低风险活动，包括持有国债证券，因为杠杆率会在安全资产与风险资产之间分配相同的资本要求。

巴塞尔III。理事会与我们的联邦银行监管机构同行一起，已采取步骤推动巴塞尔III在美国的进展。完成巴塞尔III是银行业迈向“收官”的一项重要举措：它将减少不确定性，并就资本要求提供明确性，使银行能够作出更充分知情的业务与投资决策。我的做法是从“底层”对新框架的校准作出回应，而不是通过逆向工程来实现预先设定或预想的资本要求做法。这些变化中，使资本要求现代化以支持市场流动性、可负担的住房拥有以及银行业的安全与稳健，是一项重要目标。特别是，在美国标准化方法下，对抵押贷款及抵押贷款服务资产（mortgage servicing assets）的资本处理，导致银行减少参与这一重要放贷活动，从而可能削减获得抵押贷款信贷的渠道。我们正在考虑更细粒度地区分抵押贷款风险的做法，同时让这种好处惠及各类规模的金融机构，而不仅仅是最大的银行。

G-SIB附加费。此外，美联储正在与更广泛的资本框架改革工作协同，努力进一步完善G-SIB附加费框架。我们的综合框架必须在安全与稳健与金融稳定之间取得恰当平衡，并促进经济增长。附加费必须被谨慎校准，以避免无意中抑制银行业支撑更广泛经济的能力。我们必须维持一个稳健的金融体系，同时不施加不必要的负担从而阻碍经济增长。

**监管监督（Supervision） **

我现在将转向美联储的监管监督项目。在过去七年里，我一直强调在监管监督中透明度、问责性与公平性的重要性。这些原则指导了我在担任州银行专员时的方法，并且今天仍继续指导我。与此同时，我也仍然关注理事会在促进银行安全与稳健运作以及维护美国金融体系稳定方面的责任。

一个有效的监管监督框架必须聚焦那些影响银行财务状况的因素，包括对银行运营以及更广泛金融体系稳定的重大风险，而不是那些与核心安全与稳健无关、会转移注意力的琐碎问题。它必须在设计上体现风险导向，将资源集中在风险最具重大影响之处，并根据每家机构的规模、复杂性与风险状况对监督进行定制。我一直支持一种以风险为重点、并量身定制的监督与监管方式，并且我在近期发布的指导文件中以及同时公开发布的材料中，向美联储的审查员明确了这一方向。2

作为这项努力的一部分，美联储也在考虑一项监管规定，用于明确基于不安全或不稳健做法（unsafe or unsound practice）、需要关注的事项（Matters Requiring Attention，MRAs）以及基于对安全与稳健构成威胁的其他监管监督发现所采取的执法行动标准。我们修订后的框架将优先处理对银行构成的实质性威胁，而不是行政性不足之处。通过将我们的监管监督资源聚焦在那些在历史上与银行失败具有相关性的重大问题上，我们就能建立一个更有效、更高效的监督体系，从而增强金融稳定性。

我们采取的另一步骤是通过审查我们的CAMELS框架来应对这些担忧。CAMELS框架自1979年以来一直存在，仅作过最少的修改。例如，管理（“M”）这一部分长期以来一直受到广泛批评，被认为是一个任意且高度主观的“万能筐”类别。为所有组成部分建立清晰的指标与参数，将确保我们监督评估中的透明度与客观性。银行评级应当反映整体安全与稳健，而不仅仅是单一组成部分中的孤立缺陷。在最近对大型金融机构（Large Financial Institution，LFI）评级体系作出修改之前，银行往往会被贴上“并非管理良好（not ‘well managed’）”的标签，尽管它们具有强劲的资本与流动性状况。为弥补这一不足，理事会近期已最终敲定对LFI评级体系的修订，以解决评级与机构整体状况之间不匹配的问题。

除了强化对金融风险的关注、更新评级框架以及完善我们的监督工具之外，我们也在审查我们的监管监督指令、报告与行动。此外，理事会已正式结束在其监管监督项目中使用声誉风险（reputational risk）的做法。3 这一变更回应了合理的担忧：围绕像声誉风险这样一个含糊概念进行的监管监督，可能会不当影响银行的业务决策。我们也正在考虑一项监管规定，以防止理事会人员鼓励、影响或强制银行对因其在宪法上受到保护的政治或宗教信念、关联关系、言论或行为而使其被“去银行化”（debank）或拒绝为其提供银行服务。我要说得清楚：银行监管监督者绝不应该——在我的任期内也不会——规定银行被允许服务哪些个人以及合法企业。银行必须保持自由，基于自身的风险评估来决定为个人与合法企业提供服务。

再次感谢你们给予我今天上午出席并在你们面前发言的机会。如你所知，美联储目前处于联邦公开市场委员会（FOMC）会议的会前静默期（pre-Federal Open Market Committee（FOMC）meeting blackout period）——在此期间，FOMC成员不被允许讨论货币政策。因此，不幸的是，我将无法在今天的听证会上讨论货币政策。基于这一点，我期待回答你们的问题。

1. 联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“监管机构请求就修改某些监管资本标准的提案征求意见”（Agencies Request Comment on Proposal to Modify Certain Regulatory Capital Standards），新闻稿，2025年6月27日。返回文本

2. 参见联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储理事会发布关于加强银行监管的信息”（Federal Reserve Board Releases Information Regarding Enhancements to Bank Supervision），新闻稿，2025年11月18日。返回文本

3. 参见联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储理事会宣布声誉风险将不再成为其对银行检查项目的组成部分”（Federal Reserve Board Announces That Reputational Risk Will No Longer Be a Component of Examination Programs in Its Supervision of Banks），新闻稿，2025年6月23日。返回文本