副主席鲍曼关于监管和监管的证词

主席斯科特，排名委员沃伦，以及委员会各位成员，感谢你们给予我机会，就美联储的监管与监管活动作证。

今天的证词将聚焦两个方面。第一，银行业的当前状况。第二，自我去年获确认担任监管副主席以来，我在各项优先事项上的进展。我的优先事项与我们金融体系的有效性、安全与稳健性，以及稳定性有关，并与对该体系进行监管与监督的有效性与问责性有关。我们的监管与监督必须支持一个安全稳健的银行体系，在促进经济增长的同时保障金融稳定。

银行业状况

我将首先提供有关银行业状况的最新情况。银行体系仍然稳健且具有韧性。银行继续报告强劲的资本充足率和显著的流动性缓冲，这使它们处于良好位置以支持经济增长。银行业整体健康状况可从持续的放贷增长、在多数类别中不良贷款下降以及强劲的盈利能力得到体现。值得注意的是，非银行金融机构继续提高其在总体放贷市场中的份额，因而在不面临相同资本、流动性以及其他审慎标准的情况下，为受监管银行带来强有力的竞争。这种来自非银行机构的竞争包括支付与放贷。

受监管银行必须具备工具和灵活性，以便在保持定义我们银行体系的安全稳健的同时实现创新并有效竞争。为此，美联储正在鼓励银行进行创新，以改进其所提供的产品与服务。我们已撤销若干原本意在阻碍创新的政策。1 我们也正在与其他银行监管机构合作，制定相关法规，其中应按照《GENIUS 法案》要求，对稳定币发行人纳入资本和流动性要求。

此外，我们将就数字资产的处理方式提供明确性，以确保银行体系能够妥善支撑数字资产相关活动。这包括对活动可行性的明确，以及对拟议新用例提供监管反馈的意愿。作为一名监管者，我的职责是以负责任的方式鼓励创新，我们必须持续提升我们监督创新可能带来的风险以保障安全稳健的能力。

优先处理社区银行议题

美联储的一项目标，是根据不同银行商业模式对金融体系所构成的风险来定制我们的监管与监管框架，使其能够准确反映这种风险。社区银行应当并且确实应当适用比大型银行更不严苛的标准，并且存在显著机会，将监管与监督定制为适应这些银行的独特需求与情境。我们不能继续将本为最大银行设计的政策与监管预期向更小、风险更低、且更不复杂的银行推行。

因此，我支持国会推动减轻社区银行负担的努力。我支持提高固定且过时的法定门槛，包括资产门槛，而这些门槛多年来都没有更新。由于部分原因是通胀以及随时间增长的经济带来的资产增长，使得小型银行开始受到原本旨在适用于更大规模银行的法律与法规约束。我也支持改进《银行保密法》和反洗钱框架，这将协助执法工作，同时将不必要的监管负担降至最低，而这种负担往往不成比例地落在社区银行身上。举例来说，自其设立以来，《货币交易报告》和《涉嫌可疑活动报告》的门槛一直没有调整，尽管几十年来经济和金融体系都实现了显著增长。这些门槛应当更新，以更有效地将资源聚焦于那些确实可疑的交易与活动。

在可行的情况下，美联储正在采取行动，进一步将监管与监督措施定制，以帮助社区银行更有效地服务其客户与社区。我们正在审慎考虑对我们拟议的社区银行杠杆率变更所收到的意见。这些变更将使社区银行在其资本框架中获得更大的灵活性与可选性，同时在保留安全与稳健的前提下，使这些银行能够专注于其核心使命：通过向家庭与企业提供贷款来支持经济增长与活动。我们也在近期发布了针对互助银行（mutual banks）的新的资本选项，包括可能符合一级普通股权益（tier 1 common equity）或额外一级股权（additional tier 1 equity）的资本工具。我们愿意对这些选项作进一步完善，并期待收到反馈。

现在也是时候，为社区银行定制合并与收购以及新设（de novo）牌照申请流程了。我们正在探索简化这些流程，并更新美联储理事会（理事会）的合并分析，以准确反映并考虑小型银行之间的竞争。现在正是建立一个社区银行框架的时候：该框架应当承认其独特优势，并支持其在为美国各地的企业与家庭提供金融服务方面所扮演的关键角色。

有效的监管框架，是我们能够恰当地监督金融机构的必不可少的运营基础。我们目前正在进行第三次《经济增长与监管文件减量法案》（EGRPRA）审查，以消除过时、不必要或过度负担的规则。我的预期是，与以往的 EGRPRA 审查不同，本次审查将产生实质性变化。这种定期评估应当成为我们工作的持续组成部分。采取主动做法，将确保监管能够回应并适应不断演变的银行业需求与状况。

大型银行的监管议程

我们也在对美联储对大型银行的监管进行现代化与简化。理事会正在考虑对我们大型银行监管资本框架的四个支柱中的每一项进行修改：压力测试、补充杠杆率、巴塞尔 III 框架以及 G-SIB 附加费。

**压力测试 **

去年 10 月，理事会发布了一项提案，旨在增强公众问责，并确保我们压力测试框架与做法能够产生稳健的结果。该提案包括披露压力测试模型、设计压力测试情景的框架，以及用于 2026 年压力测试的情景。拟议的模型变更通过解决我们模型中的一些不足之处，并提供完全透明性，从而降低资本要求的波动性。该提案还确保，今后对这些模型的任何重大变更，都将在实施之前先征求公众意见。就在本月早些时候，在审阅对 2026 年情景的意见之后，理事会发布了 2026 年压力测试的最终情景。

补充杠杆率（SLR）

银行监管机构也已最终确定对美国全球系统重要性银行机构（G-SIBs）增强型 SLR 提案的变更。2 这些变更有助于确保杠杆资本要求主要作为基于风险的资本要求的后备保障（backstop），正如最初设想的那样。当杠杆率通常成为约束条件时，它会抑制银行与交易商从事低风险活动，包括持有美国国债证券，因为杠杆率会在安全资产与高风险资产之间赋予相同的资本要求。

巴塞尔 III

理事会与我们的联邦银行监管机构同行已采取措施，推动巴塞尔 III 在美国落地。敲定巴塞尔 III 将减少不确定性，并明确资本要求，使银行能够作出更为充分知情的业务与投资决策。我的做法是从下往上校准新的框架，而不是倒推（reverse engineer）那些为达到预先设定或设想的资本要求结果而进行的变更。这些变更将使资本要求实现现代化，以支持市场流动性、可负担的住房拥有，以及安全与稳健性。特别是，在美国标准化方法（U.S. standardized approach）下，按抵押贷款及抵押贷款服务资产（mortgage servicing assets）的资本处理方式，已经导致银行减少参与这一重要放贷活动，从而限制获得抵押贷款信贷的渠道。我们正在考虑能够区分抵押贷款风险的做法，使不同规模的金融机构都能受益，而不仅仅是最大的银行。

G-SIB 附加费

此外，美联储正在与更广泛的资本框架改革工作协同，努力进一步完善 G-SIB 附加费框架。我们的综合框架必须在安全与稳健以及金融稳定与促进经济增长之间取得恰当平衡。我们必须维持一个稳健的金融体系，同时在仔细校准附加费以避免无意中抑制银行业支持更广泛经济的能力的前提下，不要施加不必要的负担而阻碍经济增长。

监督

接下来谈美联储的监督项目。在过去七年里，我一直强调在监督中透明、问责与公平的重要性。这些原则指导了我作为州银行专员时的做法，并继续指导我今天的做法；我也仍然聚焦于理事会在促进银行安全稳健运作以及维护美国金融体系稳定方面的责任。

一个有效的监督框架必须聚焦于对银行业务运作以及对更广泛金融体系稳定所构成的核心重大风险。让我明确：这些核心重大风险包括非金融风险，只要它们对安全与稳健构成威胁。无论是在信贷、流动性、网络安全还是运营方面，强有力的风险管理仍然至关重要，我们将继续审查这些风险。

监督还必须做到因势而制：将监督力度与每家机构的规模、复杂性与风险画像相匹配。我一直支持一种以风险为导向、并加以定制的监督与监管方法。该方法与我去年秋天公开发布的、我提供给美联储考察员的指导方向一致。3 这种落实的一个例子，是我们对新增与现有的需关注事项（Matters Requiring Attention，MRAs）的工作，确保其基于对安全与稳健的威胁，并使用清晰措辞、识别透明的预期来使其与该指导保持一致。这次审查是一个重新校准的机会——优先考虑真正重要的事项——它也补充了正在进行的监督。我们也将继续在必要时发布监督发现。这并不是对我们监督工具箱或做法的削减。

我们采取的另一步骤，是通过审查自 1979 年以来几乎只做了最少修改的 CAMELS 框架来回应这些关切。以管理（‘M’）部分为例，它长期以来一直受到广泛批评，认为其是任意且高度主观的“包罗万象”类别。为所有组成部分建立清晰的指标与参数，将确保我们监督评估的透明性与客观性。银行评级应当反映整体安全与稳健，而不仅仅是单一组成部分中的孤立缺陷。在最近对大型金融机构（LFI）评级体系作出修改之前，银行常常被贴上“不够‘管理良好’（well managed）”的标签，尽管其资本与流动性状况较强。为了解决这一不足，理事会最近已最终确定对 LFI 评级体系的修订，以解决评级与整体机构状况之间的不匹配问题。

除了进一步聚焦于核心重大风险、更新我们的评级框架并精炼我们的监督工具之外，我们也正在审查我们的监督指令、报告与举措。这包括对 2023 年银行失败事件进行的独立第三方审查。该审查将客观检视为何我们的监督未能到位，并提出可操作的发现，以进一步加强我们的监督实践。此外，理事会已正式结束在其监督项目中使用声誉风险（reputational risk）的做法。4 这一变化回应了合理的担忧，即围绕诸如声誉风险这样一个模糊概念的监督，可能会不当影响一家银行的业务决策。我们还已提出一项法规，旨在防止理事会人员鼓励、影响或强制银行对基于其宪法所受保护的政治或宗教信念、关联关系、言论或行为而为客户“去银行化”（debank）或拒绝为其提供银行服务。让我明确：银行监管者绝不、也在我任内不会，规定某家银行被允许为哪些个人与合法企业服务。银行必须保持自由，基于自身风险评估作出为个人与合法企业提供服务的决策。

最后，我也在提高监督透明度。我们已经开始发布内部监督手册，从针对 G-SIB 的手册开始。5

再次感谢你们给予我今天出席并在你们面前发言的机会。我期待回答你们的问题。

1. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“联邦储备理事会撤销 2023 年政策声明并发布关于处理某些由董事会监督的银行的新版政策声明，该声明促进负责任的创新，”新闻稿，2025 年 12 月 17 日。返回正文

2. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“机构征求对修改某些监管资本标准提案的意见，”新闻稿，2025 年 6 月 27 日。返回正文

3. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“联邦储备理事会发布有关加强银行监管的相关信息，”新闻稿，2025 年 11 月 18 日。返回正文

4. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“联邦储备理事会宣布：声誉风险将不再成为其对银行检查项目的组成部分，”新闻稿，2025 年 6 月 23 日。返回正文

5. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“联邦储备理事会发布面向最大、最复杂银行的数份员工手册中的首份，”新闻稿，2025 年 12 月 18 日。返回正文