两部门联合出台“要素保障”新政 13条政策举措如何支撑各领域高质量发展？

问AI · 新土地供应模式如何推动城市转型？

央广网北京3月16日消息（记者王泽华）据中央广播电视总台中国之声报道，“今后不再新增商品房供地”？这两天，相信关注房地产市场的朋友都看到了这样的所谓“政策解读”，并说这来自两部门近日印发的“38号文”。引发这种解读的，主要是文件当中的一句话：新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。

实际上，这种解读是错误的，不仅“只见树木、不见森林”，而且错误理解了新增建设用地与房地产用地的关系。自然资源部3月16日召开发布会，官方解读了这份文件，也就是《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，简称“38号文”），通过13条政策举措支撑各领域高质量发展，可谓“干货满满”。备受关注的“38号文”，究竟讲了什么？

2月底，位于广东省广州市天河区黄埔大道以南、马场路以东地块北侧的马场地块成功出让，引起多方关注。经过243轮、持续近9个小时的激烈竞价，最终以总价236亿元成交，溢价率超26%。广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉观察，究其原因，是因为这是多年来广州出让的地段最为核心、体量最大、业态最为丰富的地块，其价值不仅在于区位，更在于稀缺性、规划定位与城市功能的叠加。

李宇嘉表示：“广州在去年底发布了该地块的控规，按照规划，将地块定位为‘超级城市绿链+人民文体客厅+顶奢消费中心’，构建‘北商、南办、西文、东居’的功能布局框架。这个地块处于低效状态多年，现在被盘活后受到如此大的市场反响，足以见得配套更好、更核心的地块有多重要。过去十几年，各个城市都供应了大量房地产建设用地，现在很多地块还没有开发，或处于闲置低效状态。国家限制新增建设用地用于经营性房地产开发，本质上也是为了盘活存量用地，把配套更好、更核心的地块盘活，提供给消费者。”

李宇嘉所说的限制新增建设用地用于经营性房地产开发，源自自然资源部、国家林草局近日印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）。一些网络博主据此“定论”，国家“今后不再新增商品房供地”，其实，这完全是误读。在3月16日举行的新闻发布会上，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东解释，城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，而用于商品房开发的土地，主要来源于存量建设用地。

孔维东表示：“土地供应是房地产市场平稳健康发展的一个重要环节，立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于‘不供应房地产用地’，而是要重点用好存量资源，‘精供优供’，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业‘拿好地、建好房’，不断完善城市功能、提升市民生活品质。比如，近期一些城市将存量闲置土地打造成配套成熟、宜居宜业的优质地块，成为土地市场上的‘香饽饽’。”

更为重要的是，通知创新性地提出“以存量控增量”的土地供应模式——各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。孔维东表示，这一措施可以有效落位国家“做优增量、盘活存量”的要求，以统筹存量和增量建设用地，作为推动城市更新、内涵式发展的重要抓手，作为促进房地产高质量发展的重要举措，更好打造高品质人居环境、增进民生福祉。

孔维东认为：“当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。要精打细算用好每一寸土地，除能源、交通、水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是‘盘活一亩才能新增一亩’，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、‘摊大饼式’发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。”

除了统筹存量和增量建设用地、促进内涵式发展，通知还对游艇、海钓等海洋新兴产业发展提出了支持举措。自然资源部海域海岛管理司司长许国栋介绍，随着居民消费水平不断提升，游艇、海钓等休闲娱乐活动呈现出快速发展态势，消费潜力大；为解决沿海城市存在的游艇码头少、泊位少等客观问题，真正让乘邮轮、玩海钓成为文旅新时尚，通知对加强公共码头和泊位等游艇基础设施建设需求予以积极回应。

许国栋表示：“要保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，支持地方结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，为游艇、海钓活动规划出更多发展空间。在完善流程手续方面，优化了申请材料要求。为了让停靠游艇像停车一样方便，我们提出支持沿海地方探索建立游艇码头按泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度，做到‘停得下、靠得稳’。推动游艇、海钓发展，既符合人民群众对美好生活的向往，也将有利于促进海洋文旅产业成为‘十五五’期间一个重要增长点。我们期盼，在不久的将来，乘邮轮、坐游艇、玩海钓、共赴一场山海之约，走进千家万户。”

森林草原游憩、露营体验、科普教育等活动近年来备受欢迎。国家林草局森林资源管理司副司长张敏介绍，通知充分考虑到并支持这些绿色、惠民产业发展的用地需要，推动全社会共享发展之美、生态之美、生活之美。

张敏认为：“在全力做好重大项目林草要素保障的同时，通知结合林草领域相关政策和标准，明确：发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与林业草原直服设施统筹建设，促进林地草地复合利用。今年政府工作报告提出‘积极发展户外运动’‘实施服务消费提质惠民行动’等要求，我们将指导各地用好、用足、用活林草政策，支持农文旅融合发展，更好满足人民群众亲近自然、休闲游憩等美好生活需要，让‘家门口的绿水青山’转化为可感、可及、可用的民生福利。”

此外，围绕引领新质生产力发展、构建现代化基础设施体系、促进城乡融合发展、保障和改善民生、推动绿色低碳转型、重点领域安全保障，“十五五”规划纲要提出6方面109项重大工程项目，加上各部门、地方各类规划中的类似项目，很多都涉及新增空间需求。自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦表示，为进一步提升自然资源要素配置效率，通知提出健全用地、用海、用林、用草等联动审批机制，确保重大项目能够早落地、早开工、早见效。

刘彦表示：“从项目建设方的角度，通知的内容，对于降成本、提效率、优服务非常管用。将部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门来办理，部通过‘一张图’加强监管。实行用地用林用草用海等自然资源要素的联动审批，通过信息化手段，改部门串联审批为并联审批，企业和群众跑的部门少了。通过减少审批层级，提高审批效率，压环节、减材料，企业和群众的时间成本下降了。通过‘多论合一’、取消土地征收成片开发方案等，直接降低了用地费用成本。”

党的二十届四中全会提出，“促进各类要素资源高效配置”。自然资源是发展之基、民生之要。推动经济社会高质量发展，促进人民生活改善，离不开自然资源要素的支撑和保障。刘彦表示，此次出台的通知，涵盖优化国土空间布局、提升自然资源要素配置效率、保障矿产资源开发利用所需、统筹存量增量促进内涵式发展、陆海统筹合理利用空间资源五方面共13条政策举措，不仅是破解各地工作难点堵点，从“解决一件事”到“办好一类事”的“指南针”，更是支撑经济社会高质量发展的要素保障“施工图”。

刘彦认为：“通知有三个特点：一是突出了国土空间规划的统筹协调作用；二是突出了内涵式高质量发展，并不是一味地只讲快、讲效率，也要求各地注重提升质量，通过资源节约集约利用，多用存量、少用增量，促进发展方式转变；三是突出了自然资源管理和国土空间规划‘一张图’。今年是‘十五五’开局之年，出台通知目的是用更加科学合理的规划、更加高效协同的管理、更加适应经济社会发展规律的理念、更加务实有效的举措，解决真问题、真解决问题，努力当好自然资源大管家和美丽中国守护者，持续做好自然资源要素保障工作，更好支撑经济社会高质量发展，助力‘十五五’开好局、起好步。”