【Stratégie de développement】 Dire adieu à la fiscalité foncière et optimiser l'écosystème du développement économique local

(Titre original :【Développement des stratégies】 Adieu à la fiscalité foncière ; optimisation de l’écosystème du développement économique local)

Chen Tao

Ces dernières années, le marché immobilier de mon pays a continué de s’ajuster. La relation entre l’offre et la demande sur le marché immobilier a connu des changements profonds, ce qui a entraîné un éloignement progressif du modèle de dépendance à la « fiscalité foncière », dans lequel les recettes tirées de la cession des terres représentaient autrefois environ 40 % des recettes fiscales des gouvernements locaux. Cela pourrait aussi pousser les gouvernements locaux à davantage se concentrer sur le développement de haute qualité de l’économie locale et sur l’optimisation de l’écosystème du développement économique local.

Les volumes de recettes provenant de la cession des terres diminuent d’année en année. Les recettes de cession des terres désignent généralement les recettes de cession des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, inscrites au budget des fonds publics. Il est évident que les recettes de cession des terres des gouvernements locaux sont fortement liées aux variations du marché immobilier. Après la réforme du système de logement en 1998, le marché immobilier de mon pays a commencé à prendre forme, et a connu un développement rapide après 2003. En 2003, le volume national des recettes de cession des terres s’élevait à 542,1 milliards de yuans, soit environ 35 % du total des recettes fiscales locales. Après 2003, le marché immobilier de mon pays a continué de connaître une hausse rapide, et les revenus de la fiscalité foncière ont aussi « suivi la hausse ». En 2021, les recettes de la fiscalité foncière ont atteint un sommet de 85k de yuans. Depuis le quatrième trimestre 2021, à mesure que la situation de l’offre et de la demande sur le marché immobilier de mon pays continue de s’ajuster, en 2025 les recettes de cession des terres à l’échelle nationale ont déjà diminué d’environ 40 % par rapport au pic de 2021. Récemment, sous l’effet de toute une série de politiques immobilières, les ajustements des prix dans différentes villes ont aussi globalement été mis en place. Les transactions immobilières, représentées par les villes de premier rang, se sont quelque peu réchauffées, le marché des logements d’occasion est devenu plus actif, certains biens immobiliers ont même légèrement augmenté, et des signes préliminaires de stabilisation commencent à apparaître. Même ainsi, nous devons comprendre profondément que la situation de l’offre et de la demande sur le marché immobilier de mon pays a subi des changements fondamentaux ; l’hypothèse selon laquelle le marché foncier reproduirait le schéma passé de hausse continue et rapide est presque impossible.

Le système foncier s’ajuste aussi dans ce sens. Récemment, le ministère des Ressources naturelles et l’Administration nationale des forêts et des prairies ont conjointement publié le « Notification sur la poursuite de la bonne garantie des facteurs liés aux ressources naturelles » (Document [2026] n° 38 des Ressources naturelles) ; plusieurs éléments clés liés à la cession des terres y sont concernés, et ils devraient pousser progressivement les gouvernements locaux, du point de vue institutionnel, à réduire leur dépendance à la fiscalité foncière.

Premièrement, les gouvernements locaux ne peuvent pas « vendre des terres » à leur guise ; leur autonomie est fortement resserrée. Les gouvernements locaux ne peuvent pas décider de manière autonome de « vendre des terres » ; ils doivent procéder à une coordination à l’échelle provinciale. Et, d’après l’analyse des orientations des politiques d’accompagnement au niveau de chaque province, on accordera davantage d’attention et on orientera la production de valeur de la « terre ». Il est fort possible que la coordination provinciale se fasse en fonction de la qualité et de la vitesse du développement économique des villes au niveau préfectoral, ainsi que de la situation de la mobilité de la population, ce qui mettra en évidence des arrangements différenciés des indicateurs de mise à disposition de terrains.

Deuxièmement, le travail d’approvisionnement foncier pourrait se tourner davantage vers la valorisation des stocks dominée par la rénovation urbaine. En principe, la surface des nouvelles terres constructibles urbaines et rurales pour une année ne doit pas dépasser la surface totale de terres déjà disponibles à travers la valorisation des stocks. Autrement dit, plus la surface de terres valorisées en stock est grande, plus la surface que les gouvernements locaux peuvent ajouter de terres constructibles urbaines et rurales l’est aussi. Cela, en termes de mécanismes et d’intérêts, oblige les gouvernements locaux à augmenter davantage leurs investissements dans les projets de rénovation urbaine, et nécessite de libérer davantage de surface de nouvelles terres constructibles urbaines et rurales à partir de ces projets. Il faut donc s’attendre raisonnablement à partir de 2026 à ce que l’avancement des projets de rénovation urbaine en Chine s’accélère ; en particulier, la valeur des « vieux et délabrés » dans les zones centrales urbaines pourrait être réévaluée.

Troisièmement, le développement immobilier est limité. En principe, les nouvelles terres constructibles ne sont pas utilisées pour le développement d’immobilier à vocation commerciale ; à partir de 2026, on prévoit que l’approvisionnement en terrains à usage d’habitations commerciales nouvellement construites dans chaque ville sera réduit. Cela contribuera à contrôler l’offre immobilière en termes de volume, et à réduire la quantité d’offre de logements commerciaux nouvellement mis sur le marché. À l’heure actuelle, la plupart des villes de mon pays connaissent une pression de désengorgement (de l’offre). La réduction des indicateurs de terrains pour les logements commerciaux aidera à équilibrer l’offre et la demande, et à faire en sorte que le marché immobilier se stabilise progressivement.

Sans aucun doute, les recettes issues de la cession des terres sont inévitablement liées à la situation financière des gouvernements locaux et au chemin de leurs futurs flux de recettes et de dépenses. D’une part, la dépendance à la « fiscalité foncière », objectivement formée au cours de nombreuses années passées, ne peut pas être complètement modifiée du jour au lendemain. Sous la pression du marché et les contraintes institutionnelles, les gouvernements locaux réduiront aussi progressivement, de manière autonome, leur dépendance à la fiscalité foncière. Bien sûr, la baisse des recettes de cession des terres créera nécessairement un manque ; il faut donc gérer de façon prudente et ordonnée les chocs et les risques entraînés par l’éloignement progressif de la fiscalité foncière. D’autre part, une baisse continue pendant quatre années des recettes de cession des terres obligera les gouvernements locaux à utiliser de manière plus intensive et plus efficace les fonds budgétaires, à accorder davantage d’attention à l’optimisation et à l’ajustement de la structure des industries locales, à consolider la compétitivité des industries centrales de développement, et à accélérer la création d’un bon environnement des affaires afin d’attirer davantage d’acteurs du marché ; ainsi, par le développement de haute qualité de l’économie locale, il sera possible d’élargir les sources de financement et d’augmenter les recettes budgétaires. Si l’on analyse sous cet angle, l’éloignement progressif de la fiscalité foncière pourrait être un catalyseur du développement économique de haute qualité.

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