Presidente do Conselho de Supervisão do BCE: Tendências Futuras na Regulamentação Financeira de Criptomoedas

Compilar | Autor | Andrea Enria

Data: 14 de novembro de 2023

Este artigo é um discurso de Andrea Enria, Presidente do Conselho de Supervisão do Banco Central Europeu, na reunião sobre a coordenação do MiCAR e da sua legislação sobre mercados financeiros com a União Europeia, coorganizada pela Universidade Ca’ Foscari de Veneza e pelo Banco de Itália.

Introdução

Estou muito grato por ter sido convidado para proferir o discurso de abertura desta conferência em Veneza. Este tema é muito atual e particularmente oportuno, e creio que hoje vamos discutir muitos aspetos interessantes da inovação financeira e o papel da regulamentação.

Notavelmente, a UE é a primeira grande jurisdição do mundo a introduzir uma estrutura regulatória para a indústria de criptomoedas. O Regulamento de Mercados de Criptoativos (MiCAR) entrou em vigor no final de junho de 2023 e será totalmente aplicável até o final de 2024.

Começarei discutindo como os desenvolvimentos recentes no espaço dos criptoativos fortaleceram a defesa da regulação direta da atividade de criptoativos. Em seguida, discutirei algumas das questões com o MiCAR e explicarei como as formas mais avançadas de finanças descentralizadas (DeFi) representam desafios fundamentais para a aplicação da regulação financeira. Finalmente, descreverei o que considero serem os elementos essenciais de uma estrutura regulatória que estabelece os limites entre a indústria cripto e a indústria bancária e regula a interação entre elas.

1 Discussão geral da regulamentação dos criptoativos

As características técnicas da estrutura de criptoativos podem ser muito complexas, mas seu alicerce básico é a tecnologia de livro-razão distribuído (DLT). Neste ambiente, os ativos financeiros e não financeiros são criptografados (tokenizados) na forma de tokens digitais, e as transações e contratos são executados com base em acesso sem permissão e anônimo, sem qualquer intervenção de uma instituição centralizada (pública ou privada) atuando como intermediária, custodiante ou fiadora da liquidação final.

Bitcoin e outros criptoativos nativos baseados em tecnologia de livro-razão distribuído (DLT), e mais amplamente, DeFi que evoluiu a partir deste conceito original, parecem oferecer uma oportunidade para uma nova estrutura de mercado financeiro que poderia eliminar completamente a necessidade de intermediários financeiros e instituições públicas. Para muitos, estas inovações fazem lembrar propostas radicais como a banca livre ou a desnacionalização da moeda, que causaram estragos na banca e em falhas regulamentares e levaram a uma enorme popularidade na sequência da crise financeira de 2007-08.

Inicialmente, defendi o isolamento do mundo dos criptoativos (especialmente criptomoedas) do setor financeiro regulado para evitar a regulação direta da atividade de criptoativos. Na altura, acreditei que proibir as instituições financeiras, especialmente as instituições de crédito, de comprar, deter ou vender criptoativos evitaria a repercussão do risco no setor financeiro regulado e também dissiparia a potencial perceção do público relativamente a investimentos altamente especulativos. Os criptoativos gozarão do mesmo nível de proteção que os investimentos em ativos financeiros tradicionais.

Ao mesmo tempo, defendo firmemente a plena inclusão das bolsas de criptomoedas e dos fornecedores de criptoativos no âmbito da regulamentação contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo (ABC/CFT). Na minha opinião, é realmente possível desenvolver novas tecnologias e produtos fora dos canais principais do mercado bancário, que se caracteriza por “permitir que as criptomoedas experimentem em um ambiente fechado”.

No entanto, devido à turbulência subsequente vivida pelo mercado de criptomoedas, incluindo o recente surgimento de modelos de negócios insustentáveis e fraudes terríveis, há um forte argumento para uma abordagem regulatória mais rigorosa para isso.

Na verdade, vemos alguns projetos de criptoativos que dependem apenas da expectativa de aumento de preços e da entrada contínua de novos investidores (como os esquemas Ponzi) sem valor intrínseco, sem capacidade de gerar fluxo de caixa e preços extremamente voláteis.

Por exemplo, no fim da stablecoin TerraUSD, vemos um caso claro de falhas no modelo de negócios e má conduta. Isso revela três aspetos extremamente preocupantes: a alta fragilidade dos protocolos de empréstimo, a interconexão generalizada dos participantes de criptoativos e a falta de confiabilidade dos mecanismos de estabilidade algorítmica. O mesmo caso revelou uma forte correlação prejudicial entre criptoativos (Luna, emparelhado com TerraUSD) e empresas de criptoativos (Lido, Celsius), o que teve um profundo impacto na confiança do público na indústria como um todo.

O sistema operacional e a estrutura de governança da plataforma de negociação FTX também são profundamente falhos, propensos a conflitos de interesse, fraude e apropriação indevida de ativos de clientes para compensar perdas sofridas por outras entidades do grupo. Na verdade, o caso FTX expôs todos os problemas com estruturas corporativas opacas e modelos de negócios excessivamente complexos e verticalmente integrados relacionados a criptomoedas.

Agora acredito que a abordagem de “deixar as criptomoedas experimentarem em um ambiente fechado” não se sustenta mais, dada a expansão contínua da atividade de criptoativos, o interesse demonstrado por bancos e outros intermediários tradicionais na prestação híbrida de serviços financeiros tradicionais e cripto, os danos causados por fraudes aos consumidores e as inúmeras falhas de gerenciamento de risco no espaço de criptoativos.

Além disso, embora o setor continue a ser relativamente pequeno, um maior crescimento fora da esfera regulamentar poderá eventualmente suscitar questões mais amplas em matéria de estabilidade financeira, especialmente tendo em conta a crescente interligação com o setor bancário, como evidenciado pela crise que envolveu alguns bancos de média dimensão nos EUA no início deste ano.

Estou também particularmente preocupado com a potencial atividade criminosa no setor, e se o mundo dos criptoativos permanecer completamente fora da esfera regulamentar, os sérios riscos de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo serão exacerbados.

Portanto, a decisão dos legisladores europeus de regular a emissão de criptoativos e os serviços de criptoativos é uma decisão tomada no momento certo.

2 Regulação financeira da indústria cripto

A RCA é uma importante realização legislativa que coloca a UE na vanguarda dos desenvolvimentos mundiais. A força do MiCAR reside no seu quadro unificado, que é diretamente aplicável a todos os Estados-Membros e regula a emissão de criptoativos, em particular tokens de referência de ativos (ART) e tokens de moeda eletrónica (EMT), bem como a prestação de serviços de criptoativos.

Um aspeto fundamental da MiCAR é a exigência de que os emitentes de ART e EMT, bem como os prestadores de serviços de criptoativos, garantam a segregação entre os seus próprios ativos e os dos seus clientes. A falta de tais requisitos foi uma das principais razões para o caos que se seguiu ao colapso da FTX.

O âmbito de aplicação da MiCAR não inclui criptoativos que tenham sido regulamentados como instrumentos financeiros ou qualquer outro produto que tenha sido objeto de legislação da UE em vigor, como depósitos bancários. Os instrumentos financeiros são regulados ao abrigo do regime-piloto DLT.

Na verdade, espera-se que a tokenização de instrumentos financeiros torne os processos de negociação e pós-negociação mais eficientes. Se você adicionar a isso a tokenização de depósitos como um meio de liquidação de transações financeiras, então a economia de custos e redução de risco operacional pode ser significativa. Além disso, a tokenização de depósitos também pode fornecer aos bancos uma ferramenta competitiva para proteger sua base de financiamento e permitir um processo eficiente de intermediação de crédito. É por isso que é crucial ser absolutamente claro sobre o regime regulatório para depósitos tokenizados de varejo e atacado e eliminar qualquer incerteza residual.

Além disso, o MiCAR exclui explicitamente as finanças totalmente descentralizadas e as criptomoedas nativas, como o Bitcoin, de seu escopo (a razão para isso é o que chamo de um problema “estrutural”), já que as medidas regulatórias podem não ter metas e os emissores não existem.

O Bitcoin estará sujeito às regras de oferta de serviços de criptoativos (por exemplo, negociação em bolsas “institucionais”), mas a emissão (mineração) de Bitcoin está fora do escopo do regulamento do MiCAR.

Outro aspeto que complica a implementação da regulação financeira é o que chamo de “desterritorialização” dos serviços financeiros. Os avanços tecnológicos tornaram cada vez mais difícil determinar a jurisdição em que o provedor está localizado para a prestação remota de serviços.

Enquanto reguladores bancários, estamos habituados a lidar com questões multijurisdicionais (com resultados contraditórios), mas parece que estamos agora confrontados com um novo desafio, nomeadamente a desconexão entre a prestação de serviços financeiros e a pessoa singular ou coletiva fisicamente localizada num determinado local.

No entanto, a fim de garantir a estabilidade financeira, as autoridades devem ser capazes de obter uma imagem completa do negócio dos participantes de criptoativos. Isto é especialmente difícil para DeFi devido à necessidade de agregar exposições ao risco e interconexões financeiras entre “entidades”, que não são facilmente identificáveis em termos de regulamentação.

Os mesmos desafios existem com o Crypto Centralized Finance (CeFi), onde mesmo em plataformas de negociação mais tradicionais, como a FTX, os criptoativos são frequentemente negociados off-chain, ou seja, no livro razão da bolsa.

Na verdade, os provedores de serviços de criptoativos normalmente operam por meio de uma rede de entidades que muitas vezes são definidas apenas como membros de seu “ecossistema”. Não é uma tarefa fácil para administradores especiais traçar os limites precisos da FTX. Independentemente do nome utilizado pelos participantes para efeitos de marketing, é fundamental que as entidades interligadas estejam sujeitas a consolidação contabilística e supervisão geral.

3 Crypto Finance and Banking: Estabelecendo Limites e Interações Regulatórias

Agora deixe-me falar sobre a interação entre finanças cripto e bancos. É crucial que os reguladores prudenciais disponham de regras claras sobre a relação entre os participantes nos criptoativos e os intermediários financeiros tradicionais, especialmente as instituições de crédito, uma vez que atuam tanto como emitentes de depósitos como fornecedores de liquidez a outros intermediários do sistema financeiro.

A este respeito, considero que a interação entre a regulação dos criptoativos e o setor bancário deve incluir pelo menos três elementos essenciais: a regulação do perímetro bancário, a atualização da avaliação prudencial dos pedidos de autorização inicial para ter em conta os serviços de criptoativos e as ofertas de criptoativos prestados por intermediários bancários e a regulação prudente da interligação financeira entre os bancos e o mundo dos criptoativos.

4 Âmbito de regulação das atividades bancárias autorizadas

De acordo com o princípio de “mesma atividade, mesmo risco, mesma regulação”, sempre que uma empresa de criptomoedas começa a se envolver em atividades exclusivas do banco, ela precisa solicitar uma licença bancária e atender aos requisitos legais para conceder tal autorização.

A questão-chave é se e quando as atividades relacionadas a criptoativos realmente ultrapassam o limite regulatório.

Dada a falta de um quadro regulamentar verdadeiramente harmonizado para os serviços financeiros na UE, determinar quais os serviços financeiros que são efetivamente oferecidos e como são efetivamente prestados pode, por vezes, constituir um desafio para os nossos reguladores. Tal como sublinhado pela Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados no seu Relatório sobre Criptoativos de 2019, existem diferenças significativas entre os Estados-Membros na aplicação das regras da Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros (DMIF) relativas à definição de instrumentos financeiros.

Portanto, é claro que há uma necessidade de uma análise aprofundada dos serviços financeiros oferecidos no espaço DeFi e como eles se relacionam com a definição de serviços financeiros na legislação existente, especialmente no que diz respeito à banca.

Os exemplos de stablecoins são interessantes não só porque têm sido proeminentes em algumas crises recentes, mas também porque no contexto do DeFi, as stablecoins são usadas principalmente para liquidar transações envolvendo outros criptoativos. O ponto de partida para qualquer discussão deve ser que as stablecoins podem ser vistas como uma forma de dinheiro privado, com algumas semelhanças com os depósitos à ordem bancários, mas sem todas as garantias públicas dos depósitos bancários. Dado o potencial das stablecoins perderem sua indexação à moeda de referência (geralmente o dólar americano), elas são vulneráveis a uma corrida, assim como os depósitos bancários.

É por isso que o Grupo de Trabalho do Presidente dos EUA sobre Mercados Financeiros, em seu relatório de 2021 sobre stablecoins, recomendou que a emissão de stablecoins deveria ser reservada para empresas autorizadas como instituições depositárias, ou seja, bancos. Esta proposta regulatória ainda não foi implementada pelos legisladores dos EUA.

Penso que, a este respeito, a solução adotada pela MiCAR para a regulamentação das EMT (stablecoins indexadas a uma moeda oficial única) é coerente com esta abordagem, uma vez que apenas permite que as instituições de crédito ou as instituições de moeda eletrónica emitam EMT. Tal manterá a fiabilidade da moeda electrónica e a sua capacidade de funcionar efetivamente como moeda e todas as suas características essenciais.

Na Autoridade de Supervisão Bancária do BCE, estamos preparados para trabalhar com a Autoridade Bancária Europeia (EBA) e outros órgãos competentes da autoridade de supervisão para supervisionar as instituições de crédito que emitem EMT e avaliar a necessidade de novas reformas regulamentares a este respeito.

5 Autorização inicial para bancos conduzirem negócios de criptomoedas

Outro aspeto é como lidar com pedidos de licença bancária quando o modelo de negócio envolve a prestação de serviços de criptoativos.

Vale a pena referir que a solução adotada pela UE sempre esteve muito próxima do modelo bancário universal no que diz respeito às atividades que são permitidas aos titulares de licenças bancárias. Ao abrigo desta solução, as instituições de crédito podem prestar todos os serviços financeiros, exceto os serviços bancários essenciais, com exceção dos serviços de seguros, que exigem sempre uma autorização separada e uma entidade jurídica distinta.

Em consequência, as instituições de crédito na UE também podem, muitas vezes, prestar serviços de investimento, serviços de pagamento, etc., sem necessidade de uma autorização específica separada. Obviamente, continuam a ter de cumprir todos os requisitos setoriais para um determinado tipo de serviço (por exemplo, os requisitos de adequação da DMIF para consultoria de investimento) e estar sujeitos à supervisão de uma autoridade competente (se diferente de uma instituição bancária prudente).

A lógica subjacente a esta abordagem é que as instituições de crédito têm sido, historicamente, os intermediários financeiros mais fortemente regulamentados, dadas as funções económicas básicas que desempenham, podendo, por conseguinte, prestar todos os outros serviços financeiros. Sem surpresa, esta é também a solução adotada pela MiCAR, segundo a qual as instituições de crédito não necessitam de autorização específica para emitir tokens ou prestar serviços criptográficos, mas estão sujeitas a regulamentação específica do setor, além da habitual regulamentação prudencial.

A este respeito, acredito que a avaliação do pedido de autorização inicial de uma instituição de crédito cujo modelo de negócio se caracteriza por uma atividade significativa de criptoativos terá algumas características distintivas.

Ainda não temos um caso específico, mas é previsível que, num futuro próximo, haja uma série de empresas inovadoras envolvidas em um grande número de atividades de criptoativos solicitando autorização como instituições de crédito, em parte devido à entrada em vigor do MiCAR.

Até agora, lidamos apenas com autorizações de criptoativos para instituições de crédito alemãs, já que a prestação de serviços de custódia de criptoativos e outros serviços de criptografia requer uma expansão formal da licença bancária sob a lei alemã. O nosso mandato consiste em emitir autorizações para todas as instituições de crédito, significativas ou menores, sob a nossa supervisão direta. Como resultado, ganhamos alguma experiência em lidar com a autorização para fornecer serviços de criptoativos e, no ano passado, publicamos normas regulatórias para o licenciamento de bancos envolvidos em atividades de criptoativos.

Explicamos que, na avaliação de tais aplicações, prestaremos especial atenção aos seguintes aspetos: o modelo de negócio global da instituição de crédito e a sua sustentabilidade, o governo interno e a gestão do risco da instituição de crédito e a sua capacidade para avaliar o risco de um determinado criptoativo, e a avaliação da adequação, em que esperamos que os membros do conselho de administração e os principais responsáveis funcionais da instituição de crédito tenham um conhecimento específico e aprofundado das finanças digitais. Trabalharemos também em estreita colaboração com a autoridade de combate ao branqueamento de capitais para avaliar o perfil de risco ABC/CFT da instituição de crédito.

No futuro, acho que as autoridades específicas do país sob os regulamentos MiCAR, sejam reguladores recém-estabelecidos ou existentes, também serão parceiros importantes em nossa avaliação de pedidos de licença bancária para provedores de serviços de criptoativos.

6 A ligação entre o setor bancário e o financiamento de criptomoedas deve ser regulada com prudência

A terceira e última questão que gostaria de abordar é como supervisionar e regular as ligações financeiras diretas entre as instituições de crédito e o financiamento de criptomoedas.

Há dois aspetos nesta questão. O primeiro diz respeito ao lado do passivo dos balanços bancários, que se tornou mais proeminente no início deste ano devido a uma crise envolvendo vários bancos americanos de médio porte com fortes laços com a indústria de tecnologia e fornecedores de criptoativos. Por outro lado, envolve o lado ativo do balanço do banco e os criptoativos que detém.

Em termos do primeiro aspeto, o risco sistémico pode decorrer da elevada correlação entre depósitos detidos por diferentes empresas de criptomoedas no mesmo banco ou em bancos diferentes. Em particular, os depósitos de emissores de criptoativos podem ser altamente voláteis e propensos a corridas. Além disso, quando esses depósitos representam uma parte significativa dos fundos do banco, podem dificultar ou prejudicar a estratégia de resolução do banco e exigir medidas extraordinárias para evitar o contágio.

A este respeito, vale a pena notar as disposições do MiCAR, que exigem que pelo menos 60% das reservas do token de referência de ativos materiais sejam mantidas sob a forma de depósitos bancários. Embora seja compreensível como meio de proteção dos investidores, pode ter consequências indesejadas do ponto de vista da estabilidade financeira.

Alguns bancos provavelmente se especializarão em bancos relacionados a emissores de stablecoin. No entanto, é particularmente importante que as instituições de crédito acompanhem a diversificação da sua base de depósitos (não só em termos de contrapartes individuais, mas também em termos de setores) e não devem depender de depósitos voláteis, especialmente os dos participantes em criptoativos, que excedam os níveis de tolerância ao risco prudentemente estabelecidos.

Enquanto reguladores, iremos também avaliar muito atentamente o risco de concentração das indústrias baseadas em depósitos. A este respeito, é fundamental que as normas técnicas delegadas MiCAR relevantes incluam uma calibração prudente do limite de concentração uninominal e o requisito de os emitentes determinarem o nível de tolerância ao risco de crédito para as suas contrapartes bancárias.

Igualmente importante é o facto de os emitentes, especialmente os emitentes significativos, terem a obrigação de manter uma função eficaz de gestão dos riscos. Os emitentes abordam principalmente os riscos financeiros e operacionais e a boa gestão desses riscos exige recursos humanos e técnicos adequados.

O segundo aspeto envolve a exposição direta das instituições de crédito aos criptoativos. Aqui, nós, enquanto reguladores bancários, estamos numa área mais familiar, pelo menos em termos de lidar com o risco de crédito e de mercado. A resposta típica da supervisão bancária ao risco de incumprimento do mutuário tem sido a estipulação de requisitos de fundos próprios e de limites ao risco.

No final do ano passado, o Comité de Basileia (CBSB) emitiu normas relativas aos requisitos de capital para os bancos investirem diretamente em criptoativos. A norma ainda não é juridicamente vinculativa e tem de ser transposta para a legislação da UE até 1 de janeiro de 2025, mas já esperamos que os bancos a incorporem no seu planeamento empresarial e de capital.

A norma divide os criptoativos em duas categorias. A primeira categoria consiste em ativos tradicionais tokenizados e stablecoins com um mecanismo de estabilidade eficaz que atendam a condições rigorosas de classificação, que absorverão a mesma quantidade de seus fundos próprios que seus ativos de reserva ou ativos referidos, e podem estar sujeitos a taxas adicionais impostas pelos reguladores. A segunda categoria consiste na forma mais arriscada de criptoativos, com uma taxa ponderada pelo risco de 1250%, o que basicamente significa que o banco deve manter a mesma quantidade de recursos de capital que o valor total da exposição. As restrições de detenção também se aplicam ao segundo grupo de ativos.

Uma das nossas preocupações atuais é a possibilidade de contornar o quadro regulamentar prudencial que será aplicado. De facto, se um prestador de serviços de criptoativos controlado por um banco não estiver dentro do seu âmbito de integração prudente, a norma do CBSB, especialmente o limite de risco, pode caducar.

Vale a pena recordar que aplicamos o requisito prudencial com base na fusão, e outras sociedades financeiras também se enquadram no âmbito da fusão do grupo bancário. A sua exposição ao risco ajuda a determinar os requisitos abrangentes de fundos próprios que as instituições de crédito têm de cumprir.

Na situação atual, acreditamos que será muito difícil incluir filiais de instituições de crédito criadas por prestadores de serviços de criptoativos (CASP) no âmbito da consolidação prudente. Tal deve-se ao facto de o Regulamento do Conselho sobre Insolvência (RRFP) prever as instituições financeiras que devem ser incluídas no âmbito da consolidação prudente. Ao rever a definição de instituições financeiras, a inclusão das CASP no âmbito da consolidação prudente dos grupos bancários tem de ser uma prioridade.

Acredito que, nos próximos anos, os reguladores enfrentarão uma curva de aprendizado acentuada sobre a melhor forma de lidar com a interação entre instituições de crédito e criptoativos. Este processo de aprendizagem será desafiante, uma vez que não é fácil atrair um número suficiente de colaboradores com as competências técnicas necessárias.

Conclusão

Acredito firmemente que as características fundamentais dos mercados financeiros modernos têm de ser preservadas, nos quais as instituições de crédito desempenham um papel fundamental devido ao seu papel central no processo de criação de moeda. Não vejo qualquer razão para que as características-chave deste quadro institucional impeçam os benefícios dos mais recentes avanços tecnológicos.

Não acredito na opinião de que a inovação só pode florescer fora do âmbito da regulamentação e da supervisão e de que devemos criar um espaço para as empresas inovadoras experimentarem fora do sector financeiro oficial sem cumprirem os requisitos básicos prudenciais, comportamentais e ABC/CFT. Quando a principal função de uma empresa é lidar com os fundos de outras pessoas, especialmente quando os seus serviços imitam produtos bancários essenciais, como depósitos e pagamentos, a segurança do negócio e a estabilidade e integridade do mercado têm de ser adequadamente protegidas.

Esta é uma área que requer a nossa atenção especial para que possamos fornecer soluções regulatórias e de supervisão adequadas. Por exemplo, um grupo de eventos híbridos (um conglomerado que presta serviços financeiros e empresariais) que opera além-fronteiras e abrange milhões de clientes pode suscitar preocupações quanto à igualdade de condições de concorrência e constituir uma ameaça para a estabilidade financeira global.

A regulamentação já devia ter sido feita há muito tempo, por vezes demasiado tardia para reparar os danos já causados.

Há uma clara semelhança com a descrição da filosofia feita por Hegel: a filosofia chegou tarde demais para fornecer “instruções sobre como o mundo deveria ser”. Isto porque a filosofia só usa as suas ferramentas analíticas (“aparece”) depois de a realidade ter sofrido a sua formação e ter atingido um “estado de conclusão”: tal como a coruja de Minerva, a filosofia “só começa a voar quando chega o crepúsculo”.

Mas não podemos dar-nos ao luxo de ir demasiado tarde ou demasiado brandos por receio de dificultar a inovação ou prejudicar a concorrência nos mercados financeiros.

Embora estejamos sempre a jogar catch-up, é crucial que a regulação e supervisão das finanças de criptomoedas comece antes do “crepúsculo”, e de facto já começou.

Muito obrigado pelo seu interesse.