Presidente del Consejo de Supervisión del BCE: Tendencias futuras en la regulación financiera de las criptomonedas

Compilar | Autor | Andrea Enria

Fecha: 14 de noviembre de 2023

Este artículo es un discurso de Andrea Enria, Presidente del Consejo de Supervisión del Banco Central Europeo, en la reunión sobre la coordinación de MiCAR y su legislación sobre los mercados financieros con la Unión Europea, organizada conjuntamente por la Universidad Ca’ Foscari de Venecia y el Banco de Italia.

Introducción

Estoy muy agradecido por haber sido invitado a pronunciar el discurso de apertura en esta conferencia en Venecia. Este tema es muy actual y especialmente oportuno, y creo que hoy vamos a debatir muchos aspectos interesantes de la innovación financiera y el papel de la regulación.

En particular, la UE es la primera jurisdicción importante del mundo en introducir un marco regulatorio para la industria de las criptomonedas. El Reglamento de Mercados de Criptoactivos (MiCAR) entró en vigor a finales de junio de 2023 y será plenamente aplicable a finales de 2024.

Comenzaré analizando cómo los desarrollos recientes en el espacio de los criptoactivos han fortalecido el caso de la regulación directa de la actividad de criptoactivos. A continuación, discutiré algunos de los problemas con MiCAR y explicaré cómo las formas más avanzadas de finanzas descentralizadas (DeFi) plantean desafíos fundamentales para la aplicación de la regulación financiera. Por último, esbozaré lo que considero los elementos esenciales de un marco regulatorio que establezca los límites entre la industria de las criptomonedas y la industria bancaria y regule la interacción entre ellas.

1 Discusión general sobre la regulación de los criptoactivos

Las características técnicas del marco de criptoactivos pueden ser muy complejas, pero su componente básico es la tecnología de contabilidad distribuida (DLT). En este entorno, tanto los activos financieros como los no financieros están encriptados (tokenizados) en forma de tokens digitales, y las transacciones y contratos se ejecutan sobre la base de un acceso anónimo y sin permiso, sin ninguna intervención de una institución centralizada (ya sea pública o privada) que actúe como intermediario, custodio o garante de la liquidación final.

Bitcoin y otros criptoactivos nativos basados en la tecnología de contabilidad distribuida (DLT), y más ampliamente, DeFi que evolucionó a partir de este concepto original, parecen ofrecer una oportunidad para una nueva estructura de mercado financiero que podría eliminar por completo la necesidad de intermediarios financieros e instituciones públicas. Para muchos, estas innovaciones recuerdan a propuestas radicales como la banca libre o la desnacionalización del dinero, que causaron estragos en los fracasos bancarios y regulatorios y llevaron a una gran popularidad a raíz de la crisis financiera de 2007-08.

Inicialmente abogué por el aislamiento del mundo de los criptoactivos (especialmente las criptomonedas) del sector financiero regulado para evitar la regulación directa de la actividad de los criptoactivos. En ese momento creía que prohibir a las instituciones financieras, especialmente a las instituciones de crédito, comprar, mantener o vender criptoactivos evitaría que el riesgo se extendiera al sector financiero regulado y también disiparía la percepción potencial del público de las inversiones altamente especulativas. Los criptoactivos gozarán del mismo nivel de protección que las inversiones en activos financieros tradicionales.

Al mismo tiempo, abogo firmemente por la plena inclusión de los exchanges de criptomonedas y los proveedores de criptoactivos en el ámbito de la regulación contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (ALD/CFT). En mi opinión, sí es posible desarrollar nuevas tecnologías y productos fuera de los canales convencionales del mercado bancario, que se caracteriza por “permitir que las criptomonedas experimenten en un entorno cerrado”.

Sin embargo, debido a la posterior agitación experimentada por el mercado de las criptomonedas, incluida la reciente aparición de modelos de negocio insostenibles y un fraude espantoso, hay razones de peso para un enfoque regulatorio más estricto.

De hecho, vemos algunos proyectos de criptoactivos que se basan únicamente en la expectativa de aumento de precios y la afluencia continua de nuevos inversores (como los esquemas Ponzi) sin valor intrínseco, sin capacidad para generar flujo de caja y precios extremadamente volátiles.

Por ejemplo, en la desaparición de la stablecoin TerraUSD, vemos un claro caso de fallos en el modelo de negocio y mala conducta. Esto revela tres aspectos extremadamente preocupantes: la alta fragilidad de los protocolos de préstamo, la interconexión generalizada de los participantes en criptoactivos y la falta de fiabilidad de los mecanismos de estabilidad algorítmica. El mismo caso reveló una fuerte correlación dañina entre los criptoactivos (Luna, emparejado con TerraUSD) y las empresas de criptoactivos (Lido, Celsius), lo que tuvo un profundo impacto en la confianza del público en la industria en su conjunto.

El sistema operativo y el marco de gobernanza de la plataforma de negociación FTX también son profundamente defectuosos, propensos a conflictos de intereses, fraude y apropiación indebida de los activos de los clientes para compensar las pérdidas sufridas por otras entidades del grupo. De hecho, el caso de FTX expuso todos los problemas de las estructuras corporativas opacas y los modelos de negocio relacionados con las criptomonedas excesivamente complejos e integrados verticalmente.

Ahora creo que el enfoque de “dejar que las criptomonedas experimenten en un entorno cerrado” ya no se sostiene, dada la continua expansión de la actividad de criptoactivos, el interés mostrado por los bancos y otros intermediarios tradicionales en la prestación híbrida de servicios financieros tradicionales y criptográficos, el daño causado por el fraude a los consumidores y los numerosos fallos de gestión de riesgos en el espacio de los criptoactivos.

Además, si bien el sector sigue siendo relativamente pequeño, un mayor crecimiento fuera de la esfera regulatoria podría eventualmente plantear problemas más amplios de estabilidad financiera, especialmente dada la creciente interconexión con el sector bancario, como lo demuestra la crisis que involucró a algunos bancos medianos en los EE. UU. a principios de este año.

También me preocupan especialmente las posibles actividades delictivas dentro de la industria, y si el mundo de los criptoactivos permanece completamente fuera de la esfera regulatoria, los graves riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo se verán exacerbados.

Por lo tanto, la decisión de los legisladores europeos de regular la emisión de criptoactivos y los servicios de criptoactivos es una decisión tomada en el momento adecuado.

2 Regulación financiera de la industria de las criptomonedas

MiCAR es un importante logro legislativo que sitúa a la UE a la vanguardia de los avances mundiales. La fuerza de MiCAR radica en su marco unificado, que es directamente aplicable a todos los Estados miembros y regula la emisión de criptoactivos, en particular las fichas de referencia de activos (ART) y las fichas de dinero electrónico (EMT), así como la prestación de servicios de criptoactivos.

Un aspecto fundamental de MiCAR es la exigencia de que los emisores de ART y EMT, así como los proveedores de servicios de criptoactivos, garanticen la segregación entre sus propios activos y los de sus clientes. La falta de tales requisitos fue una de las principales razones del caos que siguió al colapso de FTX.

El ámbito de aplicación de MiCAR no incluye los criptoactivos que hayan sido regulados como instrumentos financieros o cualquier otro producto que haya estado sujeto a la legislación vigente de la UE, como los depósitos bancarios. Los instrumentos financieros están regulados por el régimen piloto de TRD.

De hecho, se espera que la tokenización de instrumentos financieros haga que los procesos comerciales y posteriores a la negociación sean más eficientes. Si a esto se le suma la tokenización de depósitos como medio de liquidación de transacciones financieras, entonces el ahorro de costes y la reducción del riesgo operativo pueden ser significativos. Además, la tokenización de depósitos también puede proporcionar a los bancos una herramienta competitiva para proteger su base de financiación y permitir un proceso eficiente de intermediación crediticia. Por eso es crucial tener absolutamente claro el régimen regulatorio de los depósitos tokenizados minoristas y mayoristas y eliminar cualquier incertidumbre residual.

Además, MiCAR excluye explícitamente de su ámbito de aplicación las finanzas totalmente descentralizadas y las criptomonedas nativas como Bitcoin (la razón de esto es lo que yo llamo un problema “estructural”), ya que las medidas regulatorias pueden carecer de objetivos y no existen emisores.

Bitcoin estará sujeto a las reglas de oferta de servicios de criptoactivos (por ejemplo, el comercio en intercambios “institucionales”), pero la emisión (minería) de Bitcoin está fuera del alcance de la regulación de MiCAR.

Otro aspecto que complica la implementación de la regulación financiera es lo que yo llamo la “desterritorialización” de los servicios financieros. Los avances tecnológicos han hecho que sea cada vez más difícil determinar la jurisdicción en la que se encuentra el proveedor para la prestación de servicios remotos.

Como reguladores bancarios, estamos acostumbrados a tratar cuestiones multijurisdiccionales (con resultados mixtos), pero ahora parece que nos enfrentamos a un reto completamente nuevo, a saber, la desconexión entre la prestación de servicios financieros y la persona física o jurídica que se encuentra físicamente en un lugar determinado.

No obstante, para garantizar la estabilidad financiera, las autoridades deben ser capaces de obtener una imagen completa del negocio de los participantes en criptoactivos. Esto es especialmente difícil para DeFi debido a la necesidad de agregar exposiciones al riesgo e interconexiones financieras entre “entidades”, que no son fáciles de precisar en términos de regulación.

Los mismos desafíos existen con las finanzas centralizadas de criptomonedas (CeFi), donde incluso en plataformas de negociación más tradicionales como FTX, los criptoactivos a menudo se negocian fuera de la cadena, es decir, en el libro mayor del exchange.

De hecho, los proveedores de servicios de criptoactivos suelen operar a través de una red de entidades que a menudo se definen solo como miembros de su “ecosistema”. No es una tarea fácil para los administradores especiales trazar los límites precisos de FTX. Independientemente del nombre utilizado por los participantes con fines de marketing, es fundamental que las entidades interconectadas estén sujetas a consolidación contable y supervisión general.

3 Criptofinanzas y Banca: Establecimiento de Límites e Interacciones Regulatorias

Ahora permítanme hablar sobre la interacción entre las criptofinanzas y la banca. Es fundamental que los reguladores prudenciales cuenten con normas claras sobre la relación entre los participantes en criptoactivos y los intermediarios financieros tradicionales, especialmente las entidades de crédito, ya que actúan como emisores de depósitos y proveedores de liquidez a otros intermediarios del sistema financiero.

En este sentido, creo que la interacción entre la regulación de los criptoactivos y el sector bancario debe incluir al menos tres elementos esenciales: regular el perímetro bancario, mejorar la evaluación prudencial de las solicitudes de autorización inicial para tener en cuenta los servicios de criptoactivos y las ofertas de criptoactivos prestados por los intermediarios bancarios, y regular con prudencia la interconexión financiera entre los bancos y el mundo de los criptoactivos.

4 Alcance de la regulación de las actividades bancarias autorizadas

De acuerdo con el principio de “misma actividad, mismo riesgo, misma regulación”, cada vez que una empresa de criptomonedas comienza a participar en actividades exclusivas de bancos, debe solicitar una licencia bancaria y cumplir con los requisitos legales para otorgar dicha autorización.

La pregunta clave es si las actividades relacionadas con los criptoactivos cruzan realmente el umbral regulatorio y cuándo.

Dada la falta de un marco regulador verdaderamente armonizado para los servicios financieros en la UE, determinar qué servicios financieros se ofrecen realmente y cómo se prestan realmente puede ser a veces un reto para nuestros reguladores. Como señala la Autoridad Europea de Valores y Mercados en su Informe sobre Criptoactivos de 2019, existen diferencias significativas entre los Estados miembros en la aplicación de las normas de la Directiva de Mercados de Instrumentos Financieros (MiFID) sobre la definición de instrumentos financieros.

Por lo tanto, está claro que existe la necesidad de un análisis exhaustivo de los servicios financieros ofrecidos en el espacio DeFi y cómo se corresponden con la definición de servicios financieros en la legislación existente, especialmente en lo que se refiere a la banca.

Los ejemplos de stablecoins son interesantes no solo porque han sido prominentes en algunas crisis recientes, sino también porque en el contexto de DeFi, las stablecoins se utilizan principalmente para liquidar transacciones que involucran otros criptoactivos. El punto de partida de cualquier debate debería ser que las stablecoins pueden verse como una forma de dinero privado, con algunas similitudes con los depósitos bancarios a la vista, pero sin todas las garantías públicas de los depósitos bancarios. Dado el potencial de las stablecoins para perder su paridad con la moneda de referencia (normalmente el dólar estadounidense), son vulnerables a una corrida, al igual que los depósitos bancarios.

Es por eso que el Grupo de Trabajo del Presidente de los Estados Unidos sobre Mercados Financieros, en su informe de 2021 sobre stablecoins, recomendó que la emisión de stablecoins se reserve a las empresas autorizadas como instituciones depositarias, es decir, a los bancos. Esta propuesta regulatoria aún no ha sido implementada por los legisladores estadounidenses.

Creo que, en este sentido, la solución adoptada por MiCAR para la regulación de las EMT (stablecoins vinculadas a una única moneda oficial) es coherente con este enfoque, ya que solo permite a las entidades de crédito o de dinero electrónico emitir EMT. Esto mantendrá la confiabilidad del dinero electrónico y su capacidad para funcionar realmente como dinero y todas sus características esenciales.

En la Autoridad de Supervisión Bancaria del BCE, estamos dispuestos a trabajar con la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y otros organismos competentes de la autoridad supervisora para supervisar a las entidades que emiten EMT y evaluar la necesidad de nuevas reformas regulatorias a este respecto.

5 Autorización inicial para que los bancos realicen negocios con criptomonedas

Otro aspecto es cómo manejar las solicitudes de licencias bancarias cuando el modelo de negocio implica la prestación de servicios de criptoactivos.

Cabe mencionar que la solución adoptada por la UE siempre ha estado muy cercana al modelo de banca universal en cuanto a las actividades que pueden realizar los titulares de licencias bancarias. Con arreglo a esta solución, las entidades de crédito pueden prestar todos los servicios financieros, excepto los servicios bancarios básicos, con excepción de los servicios de seguros, que siempre requieren una autorización separada y una entidad jurídica independiente.

Como resultado, las entidades de crédito de la UE también pueden prestar servicios de inversión, servicios de pago, etc., sin necesidad de una autorización específica por separado. Obviamente, deben cumplir todos los requisitos sectoriales para un tipo particular de servicio (por ejemplo, los requisitos de idoneidad de la MiFID para el asesoramiento en materia de inversión) y estar sujetos a la supervisión de una autoridad competente (si es diferente de una institución bancaria prudente).

La razón de ser de este enfoque es que las entidades de crédito han sido históricamente los intermediarios financieros más regulados, dadas las funciones económicas básicas que desempeñan, y por lo tanto pueden prestar todos los demás servicios financieros. Como era de esperar, esta es también la solución adoptada por MiCAR, según la cual las entidades de crédito no requieren una autorización específica para emitir tokens o prestar servicios de criptomonedas, sino que están sujetas a una regulación específica de la industria además de la regulación prudencial habitual.

En este sentido, considero que la evaluación de la solicitud de autorización inicial de una entidad de crédito cuyo modelo de negocio se caracteriza por una importante actividad de criptoactivos tendrá algunas características distintivas.

Todavía no tenemos un caso concreto, pero es previsible que en un futuro próximo haya una serie de empresas innovadoras dedicadas a un gran número de actividades de criptoactivos que soliciten ser autorizadas como entidades de crédito, en parte debido a la entrada en vigor de MiCAR.

Hasta ahora, solo nos hemos ocupado de las autorizaciones de criptoactivos para las entidades de crédito alemanas, ya que la prestación de servicios de custodia de criptoactivos y otros servicios de criptomonedas requiere una ampliación formal de la licencia bancaria según la legislación alemana. Nuestro mandato es emitir autorizaciones a todas las instituciones de crédito, ya sean significativas o menores, bajo nuestra supervisión directa. Como resultado, hemos adquirido cierta experiencia en el manejo de la autorización para proporcionar servicios de criptoactivos, y el año pasado publicamos estándares regulatorios para la concesión de licencias a los bancos que participan en actividades de criptoactivos.

Explicamos que, al evaluar dichas solicitudes, prestaremos especial atención a los siguientes aspectos: el modelo de negocio global de la entidad de crédito y su sostenibilidad, la gobernanza interna y la gestión de riesgos de la entidad de crédito y su capacidad para evaluar el riesgo de un criptoactivo concreto, y la evaluación de la idoneidad, en la que esperamos que los miembros del consejo de administración y los principales responsables funcionales de la entidad de crédito tengan un conocimiento específico y profundo de las finanzas digitales. También trabajaremos en estrecha colaboración con la autoridad de lucha contra el blanqueo de capitales para evaluar el perfil de riesgo de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo del banco.

De cara al futuro, creo que las autoridades específicas de cada país en virtud de las regulaciones de MiCAR, ya sean reguladores recién establecidos o existentes, también serán socios importantes en nuestra evaluación de las solicitudes de licencias bancarias para los proveedores de servicios de criptoactivos.

6 El vínculo entre la banca y las finanzas con criptomonedas debe regularse con prudencia

La tercera y última cuestión que me gustaría abordar es cómo supervisar y regular los vínculos financieros directos entre las entidades de crédito y las criptofinanzas.

Esto tiene dos aspectos. El primero se relaciona con el lado del pasivo de los balances bancarios, que se hizo más prominente a principios de este año debido a una crisis que involucró a varios bancos estadounidenses de tamaño medio con fuertes vínculos con la industria tecnológica y los proveedores de criptoactivos. Por otro lado, involucra el lado de los activos del balance del banco y los criptoactivos que posee.

En cuanto al primer aspecto, el riesgo sistémico puede provenir de la alta correlación entre los depósitos mantenidos por diferentes empresas de criptomonedas en el mismo banco o en diferentes bancos. En particular, los depósitos de los emisores de criptoactivos pueden ser muy volátiles y propensos a corridas. Además, cuando dichos depósitos representan una parte significativa de los fondos del banco, pueden obstaculizar o perjudicar la estrategia de resolución del banco y requerir medidas extraordinarias para evitar el contagio.

En este sentido, cabe destacar las disposiciones de MiCAR, que exigen que al menos el 60% de las reservas del token de referencia de activos materiales se mantengan en forma de depósitos bancarios. Si bien es comprensible como medio de protección de los inversores, puede tener consecuencias no deseadas desde la perspectiva de la estabilidad financiera.

Es probable que algunos bancos se especialicen en la banca relacionada con los emisores de stablecoins. Sin embargo, es especialmente importante que las entidades de crédito supervisen la diversificación de su base de depósitos (no solo en términos de contrapartes individuales, sino también en términos de sectores) y no dependan de depósitos volátiles, especialmente los de los participantes en criptoactivos, que superen los niveles de tolerancia al riesgo establecidos con prudencia.

Como reguladores, también evaluaremos muy de cerca el riesgo de concentración de las industrias basadas en depósitos. A este respecto, es fundamental que las normas técnicas pertinentes de los delegados de MiCAR incluyan una calibración prudente del límite de concentración uninominal y el requisito de que los emisores determinen el nivel de tolerancia al riesgo de crédito para sus contrapartes bancarias.

Igualmente importante es que los emisores, especialmente los emisores significativos, tienen la obligación de mantener una función eficaz de gestión de riesgos. Los emisores se ocupan principalmente de los riesgos financieros y operativos, y la buena gestión de estos riesgos requiere recursos humanos y técnicos adecuados.

El segundo aspecto tiene que ver con la exposición directa de las entidades de crédito a los criptoactivos. Aquí, nosotros, como reguladores bancarios, estamos en un área más familiar, al menos en términos de lidiar con el riesgo crediticio y de mercado. La respuesta típica de la supervisión bancaria al riesgo de impago de los prestatarios ha sido estipular requisitos de capital y límites de riesgo.

A finales del año pasado, el Comité de Basilea (BCBS) emitió normas sobre los requisitos de capital para que los bancos inviertan directamente en criptoactivos. La norma aún no es jurídicamente vinculante y debe traducirse a la legislación de la UE antes del 1 de enero de 2025, pero ya esperamos que los bancos la incorporen a su planificación empresarial y de capital.

La norma divide los criptoactivos en dos categorías. La primera categoría consiste en activos tradicionales tokenizados y stablecoins con un mecanismo de estabilidad efectivo que cumplan con estrictas condiciones de clasificación, que absorberán la misma cantidad de sus propios fondos que sus activos de reserva o activos referidos, y pueden estar sujetos a tarifas adicionales impuestas por los reguladores. La segunda categoría consiste en la forma más riesgosa de criptoactivos, con una tasa ponderada por riesgo del 1250%, lo que básicamente significa que el banco debe mantener la misma cantidad de recursos de capital que el valor total de la exposición. Las restricciones de tenencia también se aplican al segundo grupo de activos.

Una de nuestras preocupaciones actuales es la posibilidad de eludir el marco regulatorio prudencial que se aplicará. De hecho, si un proveedor de servicios de criptoactivos controlado por un banco no está dentro de su alcance de integración prudente, el estándar BCBS, especialmente el límite de riesgo, puede caducar.

Vale la pena recordar que aplicamos el requisito prudencial sobre la base de la fusión, y otras empresas financieras también entran en el ámbito de aplicación de la fusión del grupo bancario. Su exposición al riesgo ayuda a determinar los requisitos de capital integrales que deben cumplir las entidades de crédito.

Tal y como están las cosas, creemos que será muy difícil incluir las filiales de entidades de crédito constituidas por proveedores de servicios de criptoactivos (CASP) en el ámbito de una consolidación prudente. Esto se debe a que el Consejo de Regulación de la Insolvencia (CRR) prevé que las entidades financieras deben incluirse en el ámbito de la consolidación prudente. Al revisar la definición de entidades financieras, la inclusión de los PEAC en el ámbito de la consolidación prudente de los grupos bancarios debe ser una prioridad.

Creo que en los próximos años, los reguladores se enfrentarán a una empinada curva de aprendizaje sobre la mejor manera de gestionar la interacción entre las entidades de crédito y los criptoactivos. Este proceso de aprendizaje será un reto, ya que no es fácil atraer a suficientes empleados con las habilidades técnicas necesarias.

Conclusión

Creo firmemente que es necesario preservar las características fundamentales de los mercados financieros modernos, en los que las entidades de crédito desempeñan un papel clave debido a su papel central en el proceso de creación de dinero. No veo ninguna razón para que las características clave de este marco institucional obstaculicen los beneficios de los últimos avances tecnológicos.

No creo en la opinión de que la innovación solo puede florecer fuera del ámbito de la regulación y la supervisión, y que deberíamos crear un espacio para que las empresas innovadoras experimenten fuera del sector financiero oficial sin cumplir con los requisitos básicos prudenciales, de comportamiento y de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Cuando la función principal de una empresa es manejar los fondos de otras personas, especialmente cuando sus servicios imitan productos bancarios clave como depósitos y pagos, la seguridad del negocio y la estabilidad e integridad del mercado deben protegerse adecuadamente.

Esta es un área que requiere nuestra atención especial para que podamos brindar soluciones regulatorias y de supervisión adecuadas. Por ejemplo, un grupo de eventos híbrido (un conglomerado que proporciona servicios financieros y empresariales) que opera a través de las fronteras y cubre a millones de clientes puede plantear preocupaciones sobre la igualdad de condiciones y representar una amenaza para la estabilidad financiera general.

A menudo, la regulación debería haberse establecido hace mucho tiempo, a veces demasiado tarde para reparar el daño que ya se ha hecho.

Hay una clara similitud con la descripción de Hegel de la filosofía: la filosofía llegó demasiado tarde para proporcionar “instrucciones sobre cómo debería ser el mundo”. Esto se debe a que la filosofía utiliza sus herramientas analíticas (“aparece”) sólo después de que la realidad ha sufrido su formación y ha alcanzado un “estado de consumación”: como la lechuza de Minerva, la filosofía “comienza a volar sólo cuando llega el crepúsculo”.

Pero no podemos darnos el lujo de llegar demasiado tarde o demasiado indulgentes por temor a obstaculizar la innovación o perjudicar la competencia en los mercados financieros.

Aunque siempre estaremos tratando de ponernos al día, es crucial que la regulación y supervisión de las finanzas de criptomonedas comience antes del “crepúsculo”, y de hecho ya ha comenzado.

Muchas gracias por su interés.