Pensamento em voz alta | A jogada estratégica por trás da ameaça de Trump de "sair da NATO"

Segundo um comunicado da Xinhua, um artigo de entrevista ao presidente dos EUA, Trump, publicado em 1 de abril pelo jornal britânico The Daily Telegraph, afirma que Trump está a “ponderar seriamente” retirar os EUA da NATO. Anteriormente, numa entrevista na Casa Branca, Trump, em resposta ao facto de os aliados da NATO recusarem ajudar os EUA a defenderem o Estreito de Ormuz numa guerra contra o Irão, declarou de forma directa: “Retirar a NATO é, evidentemente, algo que devemos considerar. Não preciso de aprovação do Congresso para esta decisão.” Acrescentou: “Neste momento, não tenho um plano específico, mas não estou satisfeito.” Esta declaração rapidamente causou grande agitação a nível global.

Esta não é a primeira vez que Trump ameaça retirar-se da NATO. Da campanha eleitoral de 2016, em que chamou à NATO uma “organização ultrapassada”, às acusações repetidas durante o primeiro mandato de que a Europa “aproveita-se” (carona), passando pelas insinuações, durante a campanha de 2024, de que “não protege aliados que não cumpram os requisitos”, a sua filosofia de “America First” sempre encarou a NATO como um potencial encargo.

Mapa dos países da NATO

Motivos para a saída do governo Trump de instituições internacionais

No primeiro mandato de Trump (2017-2021), os EUA abandonaram ou ameaçaram abandonar organizações internacionais e acordos multilaterais, com uma frequência e uma amplitude sem precedentes, tornando o fenómeno de “os EUA a sair” uma questão de vanguarda e um foco de atenção nos estudos sobre relações internacionais. Desde o início do seu mandato, em 2017, os EUA cumpriram a sua promessa de campanha de “sair em massa”, anunciando ou concretizando a saída de mais de uma dezena de importantes organizações internacionais, acordos ou tratados, abrangendo muitos domínios como comércio e economia, clima, segurança, direitos humanos, cultura, etc. Em concreto: saída, em 2017, do Acordo de Parceria Transpacífico (TPP); anúncio de saída da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO); nesse mesmo ano, decisão de sair do Acordo de Paris (e com entrada formal em vigor em 2020); saída, em 2018, do Conselho de Direitos Humanos da ONU (UNHRC) e do Acordo Abrangente sobre o Programa Nuclear do Irão; saída, em 2019, do Tratado sobre Mísseis de Alcance Intermédio (INF); em 2020, anúncio de saída da Organização Mundial de Saúde (OMS) (WHO) e início da retirada do “Tratado dos Céus Abertos” (Open Skies).

Além disso, Trump também ameaçou várias vezes retirar-se da NATO, da Organização Mundial do Comércio (WTO) e do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), entre outros enquadramentos em que os EUA participam há muito tempo, para forçar as partes envolvidas a cedirem ou a satisfazerem exigências dos EUA. Tão densas e abrangentes acções de retirada, sem precedentes na história diplomática dos EUA, levaram, por isso, a uma ampla discussão académica sobre múltiplos factores, incluindo o choque entre a ideia de “America First” e a corrente populista, a necessidade política interna profunda, considerações realistas baseadas em custo-benefício, e considerações de competição estratégica. Embora a comunidade académica ainda não tenha construído um paradigma teórico sistemático para explicar “a saída da hegemonia”, existem já vários estudos empíricos que oferecem ensinamentos importantes, em especial sobre os comportamentos de retirada de um governo específico, sobretudo durante o período de Trump.

(I) “America First” e a corrente populista

“America First” é a ideia central da política externa do governo Trump, influenciando profundamente a sua atitude perante as instituições internacionais. Esta ideia enfatiza colocar os interesses nacionais e o bem-estar do povo dos EUA acima das regras internacionais e dos compromissos multilaterais. O governo Trump considera que, nos enquadramentos multilaterais existentes, os EUA assumem demasiadas responsabilidades internacionais, enquanto outros países “caronam” e prejudicam os interesses dos EUA. Por exemplo, no discurso em que anunciou a saída do Acordo de Paris, Trump apontou de forma explícita que este acordo prejudicaria os interesses económicos dos EUA, que os outros países beneficiariam, mas que os trabalhadores dos EUA suportariam o custo do desemprego e de rendimentos baixos, considerando “extremamente injusto”. Esta narrativa que coloca os EUA como “explorados” no sistema internacional fornece-lhe uma base moral para o unilateralismo e para os comportamentos de “retirada”.

Associada à ideia de “America First” está a ascensão do populismo e do nacionalismo. Trump e os seus apoiantes retratam muitas instituições internacionais como distanciadas do cidadão comum, controladas por elites e, no fim, como instrumentos que prejudicam a soberania e os interesses do povo. Através do “sair”, o governo Trump procura responder ao descontentamento do seu eleitorado de base com a globalização, a cooperação internacional e a chamada “agenda globalista”. Alguns estudiosos apontam que líderes populistas tendem a utilizar o descontentamento do povo com a cooperação internacional, consolidando o apoio político interno ao “estigmatizar” as instituições internacionais. Tal como, segundo a opinião de Zhou Fangyin, professor do Instituto de Relações Internacionais da Universidade Sun Yat-sen, entre outros, o governo Trump, guiado pelo “America First” como princípio orientador, não toma aliados e adversários como base fundamental para diferenciar políticas, destacando a procura de benefícios práticos claros e visíveis. Os métodos concretos do governo Trump ao abalar o sistema de regras internacionais incluem: sair directamente de regras internacionais consideradas inúteis para os EUA; renegociar acordos já a funcionar bem, fazendo com que as funções de organizações internacionais existentes fiquem paralisadas ou com capacidade de acção reduzida.

A um nível ainda mais profundo, os comportamentos de “retirada” do governo Trump também reflectem dúvidas profundas quanto à ordem internacional liberal estabelecida após a II Guerra Mundial. O governo considera que, nessa ordem criada sob liderança dos EUA, os EUA assumem demasiadas responsabilidades, suportam custos demasiado elevados e não obtêm a contrapartida correspondente; pelo contrário, acabam por ser sujeitos a muitas limitações, tratando as instituições internacionais como um encargo económico e não como um activo valioso. Esta visão desafia directamente alguns aspectos da “excepcionalidade americana” e da ideologia de hegemonia liberal, que há muito servem de pedra angular da política externa dos EUA, segundo a qual os EUA, ao liderar instituições internacionais, mantêm a sua liderança global e promovem os seus valores.

Foto da Xinhua de Trump a discursar na Casa Branca a 1 de abril

(II) Necessidades de política interna: eleições e base eleitoral

Factores de política interna desempenham um papel crucial nas decisões de “retirada” do governo Trump, muitos desses comportamentos de retirada destinam-se, em grande medida, a satisfazer as exigências de grupos eleitorais específicos no país, especialmente os eleitores que se sentem marginalizados no processo de globalização e que nutrem descontentamento relativamente ao sistema político das elites existentes. A polarização política e a divisão social crescentes nos EUA dão terreno para as políticas de “retirada” de Trump. A oposição entre os dois partidos em muitas políticas internas e externas, bem como a divisão causada por factores como estratos sociais e raça, faz com que os líderes tendam a consolidar o seu “núcleo base”, em vez de procurar consenso bipartidário ou o apoio de todos os eleitores.

Além disso, Trump tem um fascínio em derrubar acordos internacionais assinados pelo governo Obama, para evidenciar uma viragem dramática da política e um rompimento com o antecessor. Por exemplo, o Acordo de Paris e o Acordo Abrangente sobre o Programa Nuclear do Irão são conquistas diplomáticas importantes durante o mandato de Obama; na campanha, Trump criticou fortemente esses acordos por não estarem de acordo com os interesses dos EUA, e após assumir o cargo retirou-se rapidamente para agradar à sua base eleitoral conservadora. Outro exemplo: ainda na era Obama, quando a UNESCO aceitou a Palestina como membro e os EUA suspenderam o pagamento das quotas, Trump decidiu pura e simplesmente anunciar a saída em 2017, escalando a atitude negativa em relação ao governo Obama para um rompimento formal.

Deste modo, vê-se que os comportamentos de retirada de Trump têm, em parte, a natureza de “des-Obamaização” de políticas, com o objectivo de apagar rapidamente o legado do antecessor e criar etiquetas de desempenho diplomático próprias. De acordo com Wen Yao, subdirectora do Centro de Estudos sobre os EUA da Universidade Fudan, “as circunstâncias de política interna durante a campanha de Trump deram-lhe uma janela institucional favorável de retração; com base em justificações como os interesses nacionais e a culpa do outro, Trump conseguiu racionalizar as suas decisões”.

“Desafrontar a diplomacia” ganhou apoio no campo republicano no contexto da política interna, mas também suscitou críticas do campo democrata e do establishment. Ainda assim, no conjunto, a polarização da política interna dos EUA e a expansão da autoridade do poder executivo do presidente permitem a Trump contornar o Congresso e retirar-se unilateralmente de compromissos internacionais. A Constituição dos EUA não impõe limitações claras aos poderes do presidente para sair de tratados e de organizações (excepto em alguns assuntos que necessitam de dotações do Congresso); assim, o governo Trump consegue concretizar a retirada por via de ordem executiva ou nota diplomática, sem necessidade de aprovação do Congresso. Este baixo limiar também faz com que a retirada se torne um modo expedito para o presidente demonstrar determinação política.

As características pessoais de Trump, a sua filosofia de governação e o seu estilo de decisão também influenciam profundamente os seus comportamentos de “retirada” nos EUA. Como presidente oriundo do mundo dos negócios, o seu modelo de decisão transaccional, a desvalorização das normas diplomáticas tradicionais e as suas convicções fortemente marcadas por “America First” e pelo realismo, até mesmo por uma lógica de soma zero, fazem-no tender para acções unilaterais e para sentir impaciência com as limitações impostas pelas instituições internacionais. Conhecido por ser alguém que se atreve a ir contra a corrente e que se auto-proclama “mestre das negociações”, Trump tende mais para “vitórias” e posturas duras visíveis a curto prazo, do que para se importar com a avaliação do valor dos compromissos internacionais feita por um sistema burocrático profissional. Segundo relatos, ao retirar-se de muitos acordos, o governo Trump contornou os procedimentos normais de deliberação interdepartamental, apoiando-se mais em conselhos de um pequeno número de assessores (como pessoas como o então consultor de segurança nacional Bolton, com fortes suspeitas em relação à ONU). O establishment diplomático tradicional e as opiniões dos aliados são frequentemente excluídos do círculo decisório. Além disso, o Partido Republicano, tradicionalmente, dá mais peso ao realismo do que o Partido Democrata, mostrando-se céptico quanto à eficácia das instituições internacionais e preferindo implementar políticas unilaterais; isso também fornece uma certa base ideológica e política aos comportamentos de “retirada” do governo Trump.

Casa Branca dos EUA

(III) Considerações de custo-benefício

Do ponto de vista da escolha racional, a saída do governo Trump de mecanismos multilaterais reflecte também uma reavaliação dos custos e benefícios das obrigações multilaterais. Trump tem-se queixado repetidamente de que os EUA suportam demasiadas obrigações e despesas nas organizações internacionais, acusando aliados e outros membros de “caronar nos EUA”. Por conseguinte, as suas decisões de “retirada” tendem a basear-se num cálculo estreito de custo-benefício, tendo como principal critério as perdas e ganhos económicos de curto prazo, procurando manter a força nacional e a posição internacional dos EUA com custos e encargos mais baixos, e reduzir o que considera como encargos internacionais desnecessários.

Por exemplo, ele critica que os aliados da NATO não têm despesas militares suficientes e que os EUA assumem demasiadas responsabilidades; acusa a ONU e as suas agências de serem inchadas e ineficientes, desperdiçando o dinheiro dos EUA. Este descontentamento concentrado nas despesas e nas obrigações faz com que o governo Trump tenda a forçar outros países a aumentar a sua quota ou a reformar as organizações, saindo ou ameaçando retirar-se. Pode dizer-se que Trump transformou a retirada numa espécie de “moeda” de negociação extrema, tentando reduzir o encargo externo dos EUA.

Alguns estudiosos analisam, a partir da perspectiva do realismo, que a “retirada” do governo Trump é uma forma de retracção estratégica adoptada num contexto de mudanças na correlação de forças globais, quando a sua própria força relativa diminui. Esta visão sustenta que a “retirada” serve para se libertar de uma parte do peso das instituições internacionais e concentrar recursos para elevar a força no plano material. Segundo análises académicas, esta estratégia de “recuar para avançar” conseguiu, em certa medida, obter algumas concessões (como o aumento do orçamento militar pelos membros da NATO e a atualização de cláusulas da NAFTA), mas, a longo prazo, também prejudicou a credibilidade dos EUA como fornecedor de instituições.

Mesmo do ponto de vista económico, a forma como o governo Trump contabiliza puramente em termos económicos as organizações internacionais tem sido contestada: alguns retornos de compromissos multilaterais são de longo prazo e indirectos; reduzir investimentos de forma míope pode fazer com que os EUA percam o direito de voz na configuração da agenda global, prejudicando interesses de longo prazo.

(IV) Considerações de competição estratégica

Algumas análises também colocam a retirada de Trump no quadro do ajuste da grande estratégia dos EUA. Documentos como a “Estratégia de Segurança Nacional” divulgada após o seu início deixam claro que a competição entre grandes potências (principalmente a competição com a China) é um foco da diplomacia dos EUA. Com esta viragem estratégica, a atitude dos EUA face às instituições internacionais também mudou: reduzir o investimento em assuntos públicos globais e, em vez disso, concentrar-se na competição bilateral de forças. Alguns estudiosos apontam que as retiradas frequentes do governo Trump, abandonando as responsabilidades de liderança dentro de organizações internacionais, estão fortemente relacionadas com o facto de a administração considerar a China o seu principal adversário estratégico. Ao retirar-se de alguns enquadramentos multilaterais, o governo Trump liberta recursos e energia para responder à guerra comercial bilateral, à guerra tecnológica e a jogos de natureza geopolítica.

Por exemplo, quando os EUA saíram do Conselho de Direitos Humanos da ONU e da UNESCO, foi em grande medida para enfrentar a influência de países em desenvolvimento e de rivais dentro dessas organizações, canalizando o esforço para mecanismos bilaterais ou “mini multilaterais”. No final do mandato de Trump, os EUA passaram a promover activamente a chamada “estratégia Indo-Pacífico”, criando novos mecanismos paralelos aos das organizações internacionais tradicionais (como o Diálogo Quadrilateral de Segurança, Quad, e a cooperação entre Estados Unidos, Japão, Índia e Austrália), tentando contornar mecanismos universais como a ONU para conter a China.

Bandeiras dos países no Diálogo Quadrilateral de Segurança entre EUA, Japão, Austrália e Índia

Deste ponto de vista, as retiradas do governo Trump não são apenas um regresso isolacionista; antes, servem a sua estratégia de ajuste do desenho do poder internacional. Por um lado, retirando-se de certos regimes globais que os EUA consideram “ineficazes” ou “desfavoráveis”; por outro, através da criação de novos “círculos” e alianças, enfrenta directamente os principais concorrentes. Naturalmente, há grande controvérsia sobre se este cálculo estratégico é razoável e eficaz: alguns estudiosos consideram que, ao sair, os EUA enfraquecem a sua capacidade de conter a China dentro das organizações existentes, e que podem nem sequer conseguir estabelecer novos mecanismos eficazes de contenção, acabando por ceder o direito de voz internacional.

Na verdade, depois de Biden assumir o poder, a estratégia foi rapidamente ajustada: considerou-se que se deveria regressar ao palco multilateral para competir com a China, e não entregar de bandeja os lugares de liderança em organizações internacionais. Mas pelo menos, na óptica da equipa de Trump, retirar-se era uma forma de retração estratégica e de concentração: abandonar os “rituais e formalidades” vistos como atilhos que prendem os EUA, com o objectivo de responder ao dano potencial na sua liderança sobre a ordem existente, ou de impedir que potências emergentes em ascensão, como a China, continuassem a beneficiar persistentemente de forma sustentada da ordem internacional liderada pelos EUA. Este tipo de comportamento não pretende derrubar totalmente a ordem internacional existente; antes, reflecte as características do “revisionismo selectivo”, ou seja, sem abandonar a liderança dos EUA, destruir ou remodelar selectivamente mecanismos de cooperação internacional que considera lesivos para os interesses dos EUA, a fim de criar um novo sistema de regras mais adequado aos interesses norte-americanos.

Em suma, a saída do governo Trump de instituições internacionais é o resultado da interacção complexa de múltiplos factores: a sua ideia central de “America First” e a corrente populista; necessidades de política interna (política eleitoral, características do líder, etc.); cálculos realistas de custo-benefício; e intenção estratégica de “revisão selectiva” da ordem internacional existente. A sua estratégia de retirada apresenta diversidade: não só inclui saídas directas, como também recorre amplamente a ameaças de retirada, críticas públicas, pressões financeiras e sabotagem do funcionamento normal das organizações, entre outras formas, para maximizar a concretização dos seus objectivos de política.

Eco histórico e desafios da realidade

Em 2025, Trump regressa à Casa Branca e inicia o seu segundo mandato; esta realidade política, sem dúvida, acrescenta profunda incerteza ao quadro mundial já complexo. O primeiro mandato de Trump (2017-2021) caracterizou-se sobretudo pela bandeira clara do “America First” e por uma “saída de natureza negacionista” sistémica perante o multilateralismo e as instituições internacionais existentes, causando um impacto evidente na ordem internacional liberal que, após a II Guerra Mundial, se foi formando progressivamente sob a liderança dos EUA. Embora o governo sucessor, Biden (2021-2025), tenha tentado, até certo ponto, reparar a imagem internacional dos EUA, regressando a algumas organizações e acordos internacionais e voltando a enfatizar a importância do sistema de aliados e da cooperação multilateral, o esforço tem sido interpretado externamente sobretudo como uma “correcção” ao trumpismo, e não como uma viragem fundamental da estratégia externa dos EUA.

Ao rever a prática de políticas do primeiro mandato de Trump, ao observar-se até 2025, vê-se que as consequências negativas da sua estratégia de “saída de natureza negacionista” em relação às instituições internacionais já se tornaram cada vez mais evidentes e com efeitos profundos. O “secessionismo” impulsionado pela ideia central de “America First” não conseguiu, como esperavam os seus defensores, consolidar eficazmente a posição hegemónica dos EUA; também não conseguiu expandir de forma substancial a sua influência internacional. Pelo contrário, devido à desconsideração e violação dos compromissos internacionais existentes, das regras multilaterais e do sistema de aliados, erodiu severamente a reputação internacional e o poder brando dos EUA, enfraquecendo objectivamente as bases da hegemonia americana.

Este padrão de comportamento não só significa que os EUA ficaram com um vazio na liderança em assuntos públicos globais, como também faz com que a comunidade internacional enfrente custos maiores de coordenação e dificuldades de cooperação ao lidar com desafios como as alterações climáticas e a saúde pública global. Ao mesmo tempo, o desafio público às regras internacionais existentes e a exaltação extrema do unilateralismo por parte dos EUA certamente agravam a tensão e a instabilidade nas relações internacionais, impulsionando a governação global a evoluir para uma maior fragmentação, competitividade e troca transaccional.

O mais importante é que a postura utilitarista e transaccional do governo Trump perante os aliados agrava, de forma inversa, a polarização da política interna dos EUA e a ruptura da identidade social. Narrativas isolacionistas e nacionalistas na política externa, interagindo com a política de identidade cada vez mais acentuada e os conflitos culturais no país, tornam mais difícil para a sociedade norte-americana reunir consenso sobre inúmeros problemas fundamentais, e os EUA atravessam um ponto de viragem de “da construção de consenso para a desconstrução pela polarização”. “Esta divisão interna profunda, sem dúvida, também enfraquece a sua capacidade de executar acções externas coerentes e sustentáveis no palco global.”

Mapa político da Europa (2008)

Ao perspectivar o segundo mandato de Trump, no que diz respeito a políticas específicas para lidar com a relação com as instituições internacionais, espera-se que, mantendo o tom da sua ideia central de “America First” do primeiro mandato, revele algumas características novas e estratégias mais refinadas. É previsível que o governo de Trump 2.0 continue a nutrir forte cepticismo, e mesmo hostilidade, face ao multilateralismo e às instituições internacionais existentes. O governo dos EUA já iniciou uma avaliação de 180 dias sobre o orçamento global da ONU e fechou a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID); isto indica que uma nova vaga de “saída” ou “alívio de encargos” está já em preparação. Os alvos do ataque poderão continuar a incluir a Organização Mundial do Comércio, bem como o Acordo de Paris.

No entanto, em comparação com o primeiro mandato, os comportamentos de “saída” no segundo poderão ter um carácter mais de “ataque mais preciso”. Isto significa que Trump poderá agir de forma mais selectiva contra mecanismos que considere mais directamente lesivos para os interesses imediatos dos EUA, ou que sejam mais eficazes para evidenciar o seu princípio de “America First”. Por exemplo, com base em um plano de políticas cuidadosamente delineado por think tanks conservadores como o “Project 2025” (Project2025), o novo governo poderá realizar uma revisão sistemática de todos os tratados internacionais e da condição de membros em organizações internacionais dos EUA, e possivelmente proceder a reduções de financiamento ainda mais amplas ao sistema da ONU. Quanto a mecanismos como a NATO, que têm algum valor estratégico mas cuja forma de funcionamento o governo Trump não aprecia, é possível que a administração adopte uma postura ainda mais firme para “reformar” esses mecanismos em vez de simplesmente sair; por exemplo, dirigir a sua agenda estratégica para a tornar mais focada na chamada “competição entre grandes potências” e continuar a pressionar os aliados para que assumam mais custos com defesa.

A ideia de “America First”, no segundo mandato de Trump, deverá ser ainda mais aprofundada e implementada de forma sistemática. Isto significa que a diplomacia transaccional se tornará uma norma, o princípio da soberania acima de tudo será levado ao extremo e os ataques ao chamado “globalismo” também se tornarão rotineiros. A erosão sistemática da mentalidade e da prática do multilateralismo, os seus danos não se manifestarão apenas na saída dos EUA de instituições internacionais específicas, mas também, de forma mais profunda, na deterioração do espírito básico da cooperação internacional, na crença na ordem internacional assente em regras e na grave destruição do clima de confiança mútua entre Estados. As acções do primeiro mandato de Trump já abalaram seriamente “a vontade e a capacidade dos EUA de cumprir tratados internacionais, a sinceridade em participar e apoiar organizações internacionais, a credibilidade de compromissos de segurança para com aliados e a fiabilidade do dólar como moeda internacional”, entre muitos outros fundamentos essenciais da hegemonia americana.

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