Adeus às finanças baseadas na terra, otimize o ecossistema de desenvolvimento económico local

Chen Tao

Nos últimos anos, o mercado imobiliário do nosso país tem continuado a ajustar-se. A relação entre oferta e procura entre compradores e vendedores no sector imobiliário mudou profundamente, levando ao facto de o modelo de dependência de “finanças da terra” (“terra para financiar”) — em que as receitas da alienação de terrenos chegaram, no passado, a representar cerca de 40% das receitas orçamentais das finanças locais — estar a afastar-se gradualmente. Isto deverá, por sua vez, pressionar ainda mais os governos locais para darem mais atenção ao desenvolvimento de alta qualidade da economia local e para optimizarem a ecologia do desenvolvimento económico local.

O montante das receitas provenientes da alienação de terrenos está a diminuir ano após ano. As receitas da alienação de terrenos referem-se, em geral, às receitas de alienação de direitos de utilização de terras estatais no orçamento de fundos governamentais. É evidente que as receitas de alienação de terrenos dos governos locais estão altamente relacionadas com o estado quente ou frio do mercado imobiliário. Depois da reforma do sistema habitacional em 1998, o mercado imobiliário do nosso país começou a dar os primeiros passos e, após 2003, registou um desenvolvimento rápido. Em 2003, a dimensão das receitas nacionais de alienação de terrenos foi de 542.1B de yuan, cerca de 35% do total das receitas financeiras locais. Após 2003, o mercado imobiliário do nosso país continuou a subir rapidamente, pelo que as receitas das finanças da terra também “acompanharam a mesma tendência”. Em 2021, as receitas de finanças da terra a nível nacional atingiram um pico de 8,5 biliões de yuan. Desde o quarto trimestre de 2021, à medida que a situação de oferta e procura no mercado imobiliário do nosso país continua a ajustar-se, em 2025 as receitas nacionais de alienação de terrenos já tinham diminuído cerca de 40% face ao pico de 2021. Recentemente, sob a catalisação de uma série de políticas imobiliárias, os ajustamentos nos preços das habitações em várias cidades também ficaram praticamente concluídos. As transacções de imóveis, representadas pelas cidades de primeira linha, ganharam alguma tracção; o mercado de segunda mão tornou-se mais activo; em alguns imóveis registou-se um ligeiro aumento. Surgiram, inicialmente, sinais de estabilização. Ainda assim, devemos reconhecer profundamente que a situação de oferta e procura no mercado imobiliário do nosso país sofreu uma mudança fundamental. É quase impossível que o mercado de terras repita a trajectória passada de aumento contínuo e rápido.

O sistema de terras também está a ser ajustado em conformidade. Recentemente, o Ministério dos Recursos Naturais e a Administração Nacional Florestal e dos Prados, em conjunto, emitiram a “Notificação sobre Fazer Ainda Melhor a Garantia dos Factores dos Recursos Naturais” (Ziranzi Fa〔2026〕38), que envolve múltiplos factores-chave relacionados com a alienação de terrenos, e que deverá, a partir do nível institucional, promover gradualmente os governos locais a reduzirem a sua dependência das finanças da terra.

Em primeiro lugar, os governos locais não podem “vender terrenos” à vontade; a autonomia está a ser significativamente restringida. Os governos locais não podem decidir autonomamente “vender terrenos”; é necessária uma coordenação a nível provincial. E, a partir da análise da orientação das políticas de apoio em cada província, será dada ainda maior importância e será orientada a produção de valor do “terreno”. É possível que, com base na qualidade e velocidade do desenvolvimento económico das cidades a nível distrital, bem como na situação da circulação populacional, se realize coordenação a nível provincial, reflectindo disposições diferenciadas para os indicadores de fornecimento de terras.

Em segundo lugar, o trabalho de fornecimento de terras poderá mudar para, principalmente, a revitalização de existências através da renovação urbana. Em princípio, a área de novas terras de construção urbana e rural a cada ano não deve exceder a área de terras existentes a serem revitalizadas. Ou seja, quanto maior a área de revitalização de existências, maior será a área de novas terras de construção urbana e rural que o governo local poderá adicionar. Isto, em termos de mecanismos e interesses, conduz o governo local a ter de aumentar ainda mais o investimento em projectos de renovação urbana, exigindo libertar mais área de novas terras de construção urbana e rural a partir desses projectos de renovação urbana. Por conseguinte, é razoável antecipar que, a partir de 2026, o progresso da construção dos projectos de renovação urbana do nosso país irá acelerar, especialmente o valor dos “velhos, degradados e pequenos” nas zonas centrais urbanas poderá ser reavaliado.

Em terceiro lugar, o desenvolvimento imobiliário será restringido. Em princípio, as novas terras de construção não serão destinadas ao desenvolvimento de imobiliário comercial. Prevê-se que, a partir de 2026, a oferta de terrenos para habitação comercial nova em cada cidade irá encolher. Isto ajudará, em termos globais, a controlar a oferta imobiliária e a reduzir a quantidade de novos terrenos destinados a habitação comercial. Actualmente, muitas cidades do nosso país enfrentam pressão de escoamento (redução de stock). A diminuição dos indicadores de terrenos para habitação comercial ajudará a equilibrar oferta e procura e a promover um progressivo arrefecimento e estabilização do mercado imobiliário.

Sem dúvida, as receitas da alienação de terrenos estão inevitavelmente relacionadas com a situação financeira dos governos locais e com o trajecto das futuras despesas e receitas fiscais. Por um lado, a dependência de “finanças da terra” formada objectivamente ao longo de muitos anos não pode mudar completamente da noite para o dia. Sob pressão de mercado e restrições institucionais, os governos locais também reduzirão de forma autónoma a sua dependência das finanças da terra. Naturalmente, quando as receitas da alienação de terrenos diminuem, surge necessariamente uma lacuna. Por isso, é ainda necessário preparar, de forma prudente e ordenada, a resposta aos impactos e riscos trazidos pelo facto de as finanças da terra estarem a afastar-se gradualmente. Por outro lado, a queda consecutiva das receitas de alienação de terrenos durante quatro anos irá forçar os governos locais a utilizarem de forma ainda mais intensiva os fundos orçamentais, a darem ainda mais importância à optimização e ajustamento da estrutura industrial local, a consolidarem a competitividade do desenvolvimento das indústrias centrais e a acelerarem a criação de um bom ambiente empresarial, para atrair mais agentes do mercado. Através do desenvolvimento de alta qualidade da economia local, será possível ampliar as fontes de financiamento e aumentar a receita fiscal. Se analisarmos este ângulo, o afastamento gradual das finanças da terra poderá ser um catalisador para o desenvolvimento de alta qualidade da economia local.

Este artigo da coluna nesta edição representa apenas as opiniões pessoais do autor

(Editor: Dong Pingping)

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