【Estratégia de Desenvolvimento】 Adeus às finanças baseadas na terra Otimizar o ecossistema de desenvolvimento económico local

（Título original：【Estratégias de Desenvolvimento】 Adeus à “finança baseada na alienação de terrenos” Otimizar o ecossistema do desenvolvimento económico local）

Chen Tao

Nos últimos anos, o mercado imobiliário do meu país tem vindo a sofrer ajustes contínuos. A relação entre a oferta e a procura no mercado de habitação tem-se transformado profundamente, levando ao afastamento gradual do modelo de dependência da “finança baseada na alienação de terrenos”, em que a receita de alienação de terrenos chegou a representar cerca de quarenta por cento das receitas fiscais dos governos locais. Tal tendência poderá impelir os governos locais a prestarem ainda mais atenção ao desenvolvimento de elevada qualidade da economia local e à otimização do ecossistema do desenvolvimento económico local.

A dimensão da receita proveniente da alienação de terrenos está a diminuir ano após ano. A receita de alienação de terrenos refere-se, em geral, à receita de alienação de direitos de uso de terrenos de propriedade estatal nas dotações orçamentais de fundos governamentais. É evidente que a receita de alienação de terrenos dos governos locais está altamente relacionada com a conjuntura do mercado imobiliário. Após a reforma do sistema habitacional, em 1998, o mercado imobiliário chinês começou a dar os primeiros passos e, depois de 2003, entrou em crescimento rápido. Em 2003, a escala da receita nacional de alienação de terrenos foi de 5 421 mil milhões de yuanes, cerca de 35% do total das receitas fiscais locais. Após 2003, com a continuação do forte crescimento do mercado imobiliário chinês, a receita da finança baseada na alienação de terrenos também “subiu com a maré”. Em 2021, a receita de finança baseada na alienação de terrenos atingiu um pico de 8,5 triliões de yuanes. Desde o quarto trimestre de 2021, acompanhando os ajustes contínuos na relação entre oferta e procura no mercado imobiliário do meu país, em 2025 a receita nacional de alienação de terrenos já diminuiu cerca de 40% em relação ao pico de 2021. Recentemente, sob a catalisação de uma série de políticas imobiliárias, a correção dos preços das habitações em várias cidades também ficou, de forma geral, concluída. Em cidades de primeiro nível, representadas como exemplo, as transações imobiliárias registaram alguma retoma; o mercado de casas em segunda mão tornou-se mais ativo; em alguns casos, os preços de certos imóveis subiram ligeiramente, sinalizando preliminarmente indícios de estabilização. Ainda assim, devemos reconhecer profundamente que a situação de oferta e procura no mercado imobiliário do meu país sofreu uma mudança fundamental. É quase impossível que o mercado de terrenos retome, de forma repetida e com crescimento contínuo e rápido, a trajetória verificada no passado.

O sistema de terras também está a ser ajustado na mesma direção. Recentemente, o Ministério dos Recursos Naturais e a Administração Nacional das Florestas e dos Prados emitiram em conjunto o “Aviso sobre como assegurar melhor os elementos de recursos naturais” (Guia de Recursos Naturais [2026] 38). Vários elementos-chave relacionados com a alienação de terrenos, ao nível institucional, poderão promover a redução gradual, por parte dos governos locais, da dependência da finança baseada na alienação de terrenos.

Em primeiro lugar, os governos locais não podem vender “terrenos” à vontade; a sua autonomia é significativamente restringida. Os governos locais não podem decidir de forma autónoma vender “terrenos”; é necessário que haja coordenação ao nível provincial. E, com base na análise das orientações das políticas de apoio a nível de cada província, será dada ainda mais importância e será orientada a produção de valor do “terreno”. É possível que, de acordo com a qualidade e a velocidade do desenvolvimento económico das cidades a nível distrital e com a situação da mobilidade populacional, se realize a coordenação ao nível provincial, refletindo um planeamento diferenciado dos indicadores de fornecimento de terras.

Em segundo lugar, o trabalho de fornecimento de terras poderá virar-se predominantemente para a reativação de reservas através da renovação urbana. Em princípio, a área de terrenos adicionais para construção urbano-rural num ano não deve exceder a área de terrenos que é reativada. Ou seja, quanto maior a área de terrenos reativados, maior será a área de terrenos para construção urbano-rural que os governos locais podem adicionar. Isto cria, em termos de mecanismos e interesses, um estímulo para que os governos locais aumentem ainda mais o investimento em projetos de renovação urbana, sendo necessário libertar mais área de terrenos para construção urbano-rural a partir desses projetos. Por conseguinte, é razoável esperar que, a partir de 2026, o avanço da construção dos projetos de renovação urbana no meu país ganhe velocidade, em particular, o valor dos “velhos, degradados e pequenos” nas zonas centrais urbanas poderá ser reavaliado.

Em terceiro lugar, o desenvolvimento imobiliário é restringido. Em princípio, os novos terrenos para construção não serão destinados ao desenvolvimento imobiliário orientado para a exploração. Prevê-se que, a partir de 2026, o fornecimento de terrenos para habitação comercial nova em cada cidade diminua. Isto ajudará a controlar, em termos globais, a oferta de imobiliário e a reduzir o volume de fornecimento de novas habitações comerciais. Atualmente, a maioria das cidades do meu país enfrenta pressão de absorção; a redução dos indicadores de terrenos para habitação comercial ajudará a equilibrar as relações entre oferta e procura e a promover uma estabilização gradual do mercado imobiliário.

Sem dúvida, a receita de alienação de terrenos está inevitavelmente relacionada com a situação financeira dos governos locais e com a trajetória das futuras despesas e receitas fiscais. Por um lado, a dependência da “finança baseada na alienação de terrenos” que se foi objetivamente formando ao longo de muitos anos não pode ser totalmente alterada da noite para o dia. Sob a pressão do mercado e as restrições institucionais, os governos locais também irão reduzir de forma autónoma a dependência da finança baseada na alienação de terrenos. Obviamente, com a queda da receita de alienação de terrenos haverá inevitavelmente uma lacuna; por isso, é necessário gerir de forma prudente e ordenada os impactos e riscos trazidos pelo afastamento gradual da finança baseada na alienação de terrenos. Por outro lado, a queda contínua da receita de alienação de terrenos por quatro anos consecutivos levará os governos locais a utilizar de modo mais intensivo e eficiente os fundos fiscais, a dar ainda mais importância à otimização e ao ajustamento da estrutura das indústrias locais, a consolidar a competitividade das indústrias centrais do desenvolvimento, e a acelerar a criação de um bom ambiente de negócios para atrair mais intervenientes do mercado. Assim, através do desenvolvimento de elevada qualidade da economia local, será possível expandir as fontes de receitas e aumentar as receitas fiscais. Se analisarmos a partir deste ângulo, o afastamento gradual da finança baseada na alienação de terrenos poderá ser o catalisador do desenvolvimento de elevada qualidade da economia local.

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