Fundo de Garantia de Salários em Shenzhen adiantou mais de 70 milhões de yuans consecutivamente por dois anos. Quem deve pagar pelos salários em atraso das empresas?

问 AI · 财政资金垫付欠薪如何平衡公平与可持续？

Diário Económico

Repórter: Kong Zesi    Editor: Zhang Yiming

No início de abril, Shenzhen divulgou a situação de receitas, despesas e saldo do Fundo de Garantia de Salários em Atraso. Em 2025, Shenzhen utilizou o Fundo de Garantia de Salários em Atraso para adiantar salários em atraso a 3965 trabalhadores, no valor de 72,42 milhões de yuans; ao mesmo tempo, recuperou 4.02M de yuans do montante adiantado. Já o saldo desse ano foi de -65,49 milhões de yuans, tornando-se o ano com o saldo mais baixo desde que há dados públicos disponíveis.

O sistema de garantia de salários em atraso de Shenzhen voltou a chamar a atenção, sobretudo em torno do Ano Novo Chinês deste ano. No início de fevereiro, o Gabinete de Recursos Humanos e Segurança Social do distrito de Bao’an, em Shenzhen, tomou uma decisão para adiantar, a uma determinada empresa, mais de 290 mil yuans em salários a 15 trabalhadores; depois, o referido departamento prosseguiria a recuperação dos valores adiantados junto da empresa. Esta medida levou muitos utilizadores da internet a dar “like”.

No entanto, por trás dos aplausos, o fundo tem estado há muitos anos “a braços com défices”. Em várias localidades, ao criar sistemas de garantia de salários em atraso com fundos do orçamento público, surge também uma questão mais profunda: quem deve “pagar a conta” pelas práticas da empresa que resultaram em salários em atraso?

Como Shenzhen protege os direitos dos trabalhadores com salários em atraso

O sistema de garantia de salários em atraso de Shenzhen não é um fenómeno recente; trata-se de uma medida local que já foi explorada há quase 30 anos.

Em 1996, Shenzhen promulgou o 《Regulamento sobre a Garantia de Salários em Atraso na Região Especial Económica de Shenzhen》 (a seguir referido como 《Regulamento》). De acordo com o conteúdo do documento mais recente, existem três fontes de fundos para o Fundo de Garantia de Salários em Atraso: primeiro, a Taxa de Garantia de Salários em Atraso (as unidades empregadoras devem pagar 400 yuans de taxa de garantia de salários em atraso no primeiro trimestre de cada ano); segundo, subsídios do orçamento fiscal; terceiro, os juros legais do Fundo de Garantia de Salários em Atraso e doações legais recebidas.

Em 6 de abril, Lian You, diretor do escritório de advogados Beijing Jiben, disse ao repórter do 《Diário Económico》 que o 《Regulamento》 limita o adiantamento a duas situações: ou a empresa é objeto de um pedido de falência aceito legalmente pelo Tribunal Popular, ou o representante legal ou o principal responsável ocultou-se ou fugiu. Após os trabalhadores receberem os salários em atraso adiantados, os departamentos de recursos humanos a nível distrital obtêm o direito de regresso sobre a parte já adiantada.

Lian You considera que este sistema pertence a uma categoria independente entre a segurança social e a assistência administrativa, constituindo um “preenchimento institucional” para a via de recurso posterior prevista na 《Lei dos Contratos de Trabalho da República Popular da China》. Quando o “corpo” da entidade empregadora é “diluído” (falência ou fuga), a intervenção de poderes públicos garante antecipadamente o direito à sobrevivência dos trabalhadores.

Na prática, o Fundo de Garantia de Salários em Atraso de Shenzhen tem desempenhado um papel de “estabilizador”. Uma notícia de um meio de comunicação de Guangdong em 2018 indicava que, até 31 de dezembro de 2017, Shenzhen utilizou o fundo para tratar 1199 casos de adiantamento de salários em atraso, envolvendo 105.5k trabalhadores, com um total de 344 milhões de yuans adiantados, e um excedente da conta do fundo de 938 milhões de yuans.

Uma viragem de política também ocorreu em 2018. Para reduzir a carga sobre as empresas, Shenzhen decidiu suspender a cobrança da Taxa de Garantia de Salários em Atraso de 2018 a 2022. Calculando pelo montante cobrado em 2017 (171 milhões de yuans), a estimativa oficial apontava que o período de 5 anos de isenção poderia aliviar as empresas em cerca de 855 milhões de yuans.

Terminado o período de isenção de 5 anos, Shenzhen decidiu novamente, em 2023, suspender a cobrança da Taxa de Garantia de Salários em Atraso por 3 anos; ou seja, de 2018 a 2025, Shenzhen não cobrou esta taxa às unidades empregadoras.

Os dados mostram que, nos últimos anos, o Fundo de Garantia de Salários em Atraso de Shenzhen tem desembolsado por ano mais de 30 milhões de yuans para adiantamentos; em 2024 e 2025, ultrapassou 70 milhões de yuans. Como o montante recuperado é muito inferior ao custo dos adiantamentos, a maioria dos anos desde 2018 tem registado saldos negativos; apenas em 2023 houve um saldo de 95,90 milhões de yuans. No entanto, os departamentos relevantes não divulgaram as fontes detalhadas de fundos desse ano.

Receitas, despesas e saldo do Fundo de Garantia de Salários em Atraso  Fonte dos dados: Gabinete de Recursos Humanos e Segurança Social de Shenzhen   Gráfico do repórter do Diário Económico

Em termos gerais, a taxa de consumo do Fundo de Garantia de Salários em Atraso de Shenzhen tem continuado mais rápida do que a taxa de reposição; com 8 anos consecutivos de suspensão de cobrança das taxas relacionadas, isto significa que o fundo perdeu a capacidade habitual de “gerar liquidez”? A boa notícia é que, com base no saldo de 938 milhões de yuans no final de 2017, o saldo do fundo no final de 2025 deverá ainda ser superior a 700 milhões de yuans.

Quem deve pagar os salários em atraso das empresas

Ao alargar a perspetiva a nível nacional, verifica-se que na China continental, para além de Xangai e Shenzhen, apenas existem mecanismos de “fundo de garantia de salários em atraso” em que as empresas contribuem principalmente e os fundos fiscais funcionam como fonte de retaguarda.

Recentemente, uma pessoa relacionada com Shenzhen disse ao repórter do 《Diário Económico》 que, para criar um mecanismo sistemático de garantia de salários em atraso, isso é um desafio em vários aspetos para as finanças locais, entre outros.

Em muitas localidades, a disposição mais comum consiste em criar um Fundo de Garantia de Emergência para Salários em Atraso e um Fundo de Rotação, assegurando-o com recursos do orçamento fiscal. O 《Regulamento da Província de Guangdong sobre Pagamentos de Salários》 exige que os governos municipais acima do nível distrital estabeleçam um sistema de Fundo de Rotação de Emergência para Salários em Atraso; e o referido regulamento não especifica de forma concreta a fonte dos fundos nem as modalidades de operação. Hainan, Qinghai, Ningxia e outras localidades, a partir do nível provincial, formularam mecanismos para garantir o pagamento dos salários dos trabalhadores migrantes.

No entanto, o modelo de adiantamento com fundos fiscais também é acompanhado por controvérsia. Um meio de comunicação a nível provincial já noticiou que algumas vozes defendem que utilizar recursos da fazenda pública para adiantar salários em atraso às empresas equivale a substituir as empresas no cumprimento das responsabilidades, isto é, “usar o dinheiro de todos os contribuintes para fazer de almofada”.

Recentemente, Lin Jiang, professor de economia da Escola de Lingnan da Universidade Sun Yat-sen, ao conceder entrevista ao repórter do 《Diário Económico》, apresentou considerações sob dois ângulos: “sustentabilidade” e “justiça”. Em termos de sustentabilidade, se o défice no financiamento do adiantamento de salários em atraso depender de subsídios fiscais, isso poderá pesar sobre as finanças locais; em termos de justiça, ao usar impostos pagos por empresas que cumprem a lei e por contribuintes para suportar a responsabilidade pelos salários em atraso de algumas empresas falidas ou problemáticas, se a responsabilização de empresas ilegais e dos respetivos responsáveis não for eficaz, isso prejudicará a motivação dos operadores que cumprem a lei.

Lian You considera que o sistema de adiantamento de salários em atraso de Shenzhen está em conformidade com o “princípio do último recurso” e o “princípio da segurança do fundo”. No que diz respeito à garantia do direito à sobrevivência dos trabalhadores com salários em atraso, já alcançou um nível de liderança a nível nacional; mas se for expandido para todo o país, é necessário ainda resolver questões como a sustentabilidade da origem dos fundos e a articulação profunda com a lei de falências.

Por conseguinte, o Fundo de Garantia de Salários em Atraso de Shenzhen, nos últimos anos, teve “mais saída do que entrada”. Em conjunto com o facto de muitas localidades, em geral, dependerem do adiantamento de salários em atraso com fundos fiscais, o tema foi colocado em evidência: de onde devem vir os fundos para adiantar salários em atraso?

Lin Jiang entende que se deve, com base em indicadores como a dimensão da empresa, o nível de risco da indústria em que se insere e o historial de crédito de salários em atraso, aplicar padrões de cobrança diferenciados e flutuantes, e conceder isenções apropriadas às micro e pequenas empresas com menor capacidade de contrariar riscos, de forma a refletir a justiça e a estimar com precisão os custos do risco. A fazenda pública deve ser definida como o “último complemento” para emergências ocasionais, para lidar com situações extremas, e não deve tornar-se um mecanismo de retaguarda normalizado que substitui a responsabilidade principal das entidades empregadoras.

“Para além disso, ainda é necessário abrir canais complementares diversificados: por exemplo, explorar um sistema de caução de garantia salarial, exigindo que empresas de setores de alto risco de salários em atraso, como o setor da construção, paguem cauções antecipadamente, armazenadas em conta específica para posterior transferência; introduzir mecanismos de seguros de mercado, incentivando o desenvolvimento de seguros comerciais de ‘garantia de salários em atraso’, de modo a formar um modelo de repartição de riscos em múltiplas camadas de ‘seguro comercial + fundo governamental’; e alocar proporcionalmente para o fundo receitas provenientes de multas administrativas, juros de mora e outros valores relativos a empresas com salários em atraso.” Lin Jiang afirma.

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