A reforma do imposto sobre o rendimento avança para uma abordagem "ampla e integrada", equilibrando as diferenças de carga fiscal entre os diferentes itens

Jornal do Securities Times, He Jueyuan, Guo Bohao

O Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (a seguir, “IRPS”) é o imposto que mais se relaciona com o dia a dia do cidadão comum. A optimização do seu sistema não se prende apenas ao aumento da quota de impostos directos, sendo também uma alavanca importante para ajustar o padrão de repartição do rendimento. O documento de orientação do plano “Décimo Quinto Plano Quinquenal para os Objectivos até 2030” estabelece de forma clara que “ampliar o âmbito da cobrança global” e “aperfeiçoar as políticas fiscais dos impostos sobre rendimentos de exploração, rendimentos de capital e rendimentos patrimoniais” são direcções para a reforma do IRPS.

Para reforçar a função de ajuste do rendimento através da tributação e promover a equidade na carga fiscal, tornar-se-á foco da reforma o equilíbrio das diferenças de carga fiscal entre os vários tipos de rendimentos do IRPS.

Desde a reforma do IRPS de 2019, o nosso país tem aplicado um modelo de tributação “pequena global, grande classificação”: para os 4 tipos de rendimentos do trabalho — rendimentos de salários e pensões, rendimentos de remuneração por serviços, rendimentos de direitos autorais e rendimentos de royalties — aplica-se a tributação global; para os outros 5 tipos de rendimentos — rendimentos de exploração, rendimentos de aluguer patrimonial, rendimentos de alienação patrimonial, rendimentos de juros, dividendos e ganhos de bônus, e rendimentos ocasionais — mantém-se a tributação por classificação. Através do arranjo institucional da tributação global e das deduções adicionais específicas e complementares, a ronda anterior de reforma do IRPS resolveu, de forma efectiva, problemas como o desequilíbrio na carga fiscal no regime anteriormente totalmente classificado, a grande margem para evasão fiscal e a baixa eficiência na administração da cobrança; além disso, o nível de carga fiscal de grupos de rendimento médio e baixo foi efectivamente reduzido.

Actualmente, o nosso país já estabeleceu, em termos preliminares, um sistema de IRPS que combina tributação global e classificada, mas as diferenças de carga fiscal entre diferentes tipos de rendimento continuam a ser evidentes, sobretudo reflectidas entre rendimentos globais e rendimentos de exploração, rendimentos de trabalho e rendimentos de capital, e rendimentos de trabalho e rendimentos patrimoniais. Esta é precisamente a direcção de reforma explicitada no documento de orientação do plano “Décimo Quinto Plano Quinquenal para os Objectivos até 2030”.

A promoção da cobrança unificada sobre rendimentos do trabalho e a inclusão dos rendimentos de exploração no âmbito da tributação global tornaram-se um consenso comum no meio académico. No sistema de IRPS actualmente em vigor, os 4 tipos de rendimentos do trabalho são tributados de forma global, aplicando-se uma taxa progressiva por escalões de excesso de sete escalões, com uma taxa máxima de 45%. Já os rendimentos de exploração, que também têm natureza de trabalho, aplicam uma taxa progressiva por escalões de cinco escalões, com uma taxa marginal máxima de 35%; na prática, os dois casos por vezes geram “inversões” na carga fiscal.

Além disso, as regras de definição dos rendimentos de exploração e dos rendimentos de remuneração por serviços são pouco claras, o que nos últimos anos tem dado origem a uma série de comportamentos de arbitragem irregular — alguns apresentadores de transmissões em linha transformaram, de forma indevida, receitas de transmissão que deveriam ser tributadas como remuneração por serviços em rendimentos de exploração e, de forma irregular, aplicaram o método de cobrança por tributação fixa para pagar menos impostos. Isso não só causa a perda de receita fiscal do Estado, como também destrói a equidade da carga fiscal.

“Quando os rendimentos de exploração são incluídos no âmbito da tributação global, é possível assegurar uma carga fiscal justa para rendimentos do trabalho de diferentes tipos, evitando comportamentos de arbitragem fiscal por parte dos contribuintes, o que é favorável para normalizar a administração tributária de grupos como empresários em nome individual e investidores em empresas unipessoais”, afirmou Tian Zhiwei, director do Instituto de Políticas Públicas e Governação da Shanghai University of Finance and Economics, ao jornalista do Securities Times.

As diferenças reais na carga fiscal entre rendimentos do trabalho e rendimentos de capital e rendimentos patrimoniais são igualmente significativas. Diferentemente do uso de uma taxa progressiva por escalões de excesso de sete escalões para os rendimentos do trabalho, os rendimentos de capital são tributados uniformemente a uma taxa proporcional de 20%. Um artigo assinado publicado na revista “Estudos Fiscais” pelo professor Ma Caicheng, da Faculdade de Economia da Nankai University, aponta que, no modelo de tributação, quando os rendimentos do trabalho são agregados para tributação e os rendimentos de capital são tributados separadamente, isso pode fazer com que a carga fiscal sobre os rendimentos de capital se desligue do nível do seu rendimento; pessoas que trabalham com diligência e têm várias fontes de rendimento de trabalho suportam uma carga fiscal mais pesada, o que não favorece a realização da equidade fiscal.

A longo prazo, à medida que parte dos rendimentos de capital e dos rendimentos patrimoniais, como os rendimentos de dividendos e os rendimentos da alienação patrimonial, forem sendo gradualmente incluídos no âmbito da tributação global, isso ajuda a reforçar a função de redistribuição da tributação. “Esta medida irá reduzir o espaço para evasão fiscal de grupos de rendimentos elevados através da operação de capital, e os efeitos directos sobre os contribuintes de rendimento médio e baixo serão menores, aumentando o papel de regulação do IRPS.” Disse Duan Shiwei, investigador do Centro de Estudos de Finanças e Impostos de Experimentos Comportamentais da Renmin University of China.

Enquanto grande inovação institucional para a reforma do IRPS do nosso país, o regime de deduções adicionais específicas do IRPS reduz de forma eficaz o encargo fiscal das famílias. O documento de orientação do plano “Décimo Quinto Plano Quinquenal para os Objectivos até 2030” explicita que se deve dar pleno exercício ao papel das políticas de dedução adicional específica, aumentando a intensidade da dedução. Tendo em vista promover a equidade na carga fiscal, Tian Zhiwei considera que, no futuro, o regime de deduções adicionais específicas do IRPS deve corresponder de forma precisa às necessidades de alívio fiscal de diferentes estruturas familiares e níveis de rendimento.

O efeito de redução de impostos das deduções adicionais específicas está directamente ligado à taxa marginal aplicável ao contribuinte. Com o aumento da intensidade da dedução, existem diferenças evidentes no alívio efectivo da carga fiscal obtido por diferentes grupos de rendimento — quando o montante dedutível é o mesmo, os grupos que aplicam uma taxa marginal mais elevada beneficiarão de mais “bónus” de redução de impostos.

Tian Zhiwei sugere construir um modelo de deduções adicionais específicas com “norma base + norma variável”, compensando de forma precisa, através de diferenciação, os gastos com meios de subsistência das pessoas em diferentes regiões e com diferentes estruturas familiares. No futuro, pode considerar-se a apresentação de declarações por unidade familiar, ligando as deduções adicionais específicas à renda da família.

Com base na experiência internacional, economias desenvolvidas como os Estados Unidos e o Canadá, por exemplo, ajustam de forma dinâmica anualmente as normas de deduções adicionais específicas com referência à taxa de inflação. Na perspectiva de Duan Shiwei, as normas de deduções adicionais específicas do nosso país podem ser referenciadas por indicadores como o consumo per capita, o nível de inflação, a média salarial social, etc., para optimizar as normas de dedução conforme mudam os custos de vida, permitindo assim corresponder de forma mais precisa às necessidades de alívio fiscal de diferentes famílias.