A Lei Fintech é uma má ideia com boas intenções

Se a Nigéria acertou em alguma coisa e nós estamos todos orgulhosos disso, além do arroz jollof, foi na fintech.

Os campeões nigerianos como a Paystack, a Flutterwave, a Lemfi e a Moniepoint dominam a África subsaariana, como colossos imperiais.

No entanto, internamente, todos concordamos que esses impressionantes elencos de fintechs venceram apesar da Nigéria, e não por causa da Nigéria.

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A cada dois anos, mais ou menos, a Nigéria tenta arrumar o seu sistema financeiro com uma nova ideia que, à primeira vista, parece ordenada e, na verdade, há algo genuinamente digno de reconhecimento na motivação por detrás da recém-proposta Lei Fintech.

Os legisladores que a defenderam estão a responder a um problema real e visível: o sector de tecnologia financeira da Nigéria cresceu mais depressa do que a reflexão regulatória aplicada a ele, e o resultado — um mosaico de orientações, aplicação e supervisão — criou uma incerteza genuína para investidores, operadores e consumidores. A intenção de trazer coerência a este panorama merece crédito.

No entanto, o método escolhido para o alcançar merece uma análise séria.

E ainda assim, boas intenções não são uma base suficiente para uma política sólida. A proposta de Lei Fintech, que procura criar um órgão regulador inteiramente novo para supervisionar empresas fintech na Nigéria, reflecte uma incompreensão fundamental do que é, de facto, o problema e, consequentemente, propõe uma solução que tornaria as coisas consideravelmente piores.

O projecto, que passou pela Câmara dos Representantes e, posteriormente, ficou parado no Senado, onde os legisladores sinalizaram a necessidade de uma revisão substancial, não deve simplesmente ser reestruturado. O pressuposto central de que outro regulador é a resposta merece ser contestado abertamente.

A própria forma como enquadra a “tecnologia financeira” como uma categoria unificada que requer o seu próprio regulador autónomo revela uma confusão conceptual no coração da proposta.

Finanças e tecnologia não são uma única indústria. São dois domínios distintos cuja intersecção produz serviços que já se enquadram nos mandatos da arquitectura regulatória existente da Nigéria. O Banco Central da Nigéria supervisiona a banca e os pagamentos.

A Comissão Nacional de Pensões governa a administração de fundos de pensões. A Comissão Nacional de Seguros regula os seguros. A Comissão de Valores Mobiliários cobre os mercados de capitais. A Comissão Federal da Concorrência e Protecção do Consumidor trata da protecção do consumidor e da concorrência no mercado. Cada um destes organismos já tem jurisdição sobre as actividades fintech que tocam o seu domínio.

Nenhum país com um sistema financeiro maduro e bem-funcionante resolveu a complexidade da fintech ao colapsar toda a regulação financeira numa única autoridade omnipresente. O Reino Unido distribui a responsabilidade regulatória entre a Financial Conduct Authority, a Prudential Regulation Authority e o Payment Systems Regulator, entre outras.

A Competition and Market Authority continua a impulsionar o Open Banking. Nos Estados Unidos, as fintechs operam num quadro em camadas que envolve a Reserva Federal, o Office of the Comptroller of the Currency, o Consumer Financial Protection Bureau e reguladores a nível estadual, dependendo da natureza das suas actividades. Isto não são acidentes da história nem inércia burocrática; reflectem uma compreensão deliberada de que diferentes actividades financeiras carregam riscos diferentes e exigem filosofias regulatórias diferentes.

Sugerir que a Nigéria deve fazer o que nenhuma jurisdição financeira séria fez — ou seja, criar um regulador único e abrangente de fintech — é propor uma solução sem precedentes nos mercados que a Nigéria aspira a emular.

O argumento de que a tecnologia une todas estas actividades e, por isso, justifica um regulador unificado compreende mal para que serve a regulação. A regulação não se organiza, em geral, em torno do meio de entrega, mas sim em torno da natureza do risco.

Empréstimos, seguros, captação de capital e pagamentos transportam, cada um, perfis de risco distintos, exigem competências de supervisão distintas e servem segmentos diferentes do público. A tecnologia é apenas o canal através do qual estas actividades são agora disponibilizadas, e mudar o canal não altera a função económica subjacente nem a lógica regulatória que deveria governá-la.

Para além do problema conceptual, existe um problema prático que teria consequências reais e mensuráveis para a economia da Nigéria: o custo do atrito regulatório. Sempre que uma empresa fintech a operar na Nigéria precisa de navegar uma relação regulatória adicional, procurar uma aprovação adicional, cumprir um conjunto adicional de requisitos de reporte, ou resolver uma ambiguidade entre mandatos regulatórios sobrepostos, incorre num custo.

Esse custo é repassado aos investidores sob a forma de prémios de risco mais elevados, aos trabalhadores sob a forma de crescimento mais lento e, por fim, aos consumidores sob a forma de preços mais altos e menor acesso a serviços.

Isto não é, de forma nenhuma, uma preocupação teórica. Os indicadores Doing Business do Banco Mundial, antes do índice ser retirado, documentaram consistentemente como a complexidade regulatória se traduzia em desvantagem económica directa para a Nigéria. O país ficou em 131.º lugar entre 190 economias no índice Doing Business de 2020, com procedimentos de arranque e requisitos de licenciamento onerosos citados como contribuições significativas para essa classificação.

Durante a administração Buhari, o Presidential Enabling Business Environment Council, sob o Vice-Presidente Yemi Osinbajo, tornou a redução deste tipo de atrito uma prioridade central de política precisamente porque a evidência era esmagadora: o atrito não apenas abranda as empresas; empurra-as para alternativas informais ou offshore, reduzindo receitas fiscais, emprego e inclusão financeira no processo.

A lição das reformas bem-sucedidas noutros lugares da Nigéria é instrutiva. Quando o Ministro do Interior, Olubunmi Tunji-Ojo, se encarregou da reforma do sistema de emissão de passaportes da Nigéria, tornou o processo mais rápido e previsível, e, ao fazê-lo, foi capaz de aumentar os preços substancialmente mantendo ainda a aprovação pública.

Os nigerianos não se queixaram por pagar mais pelos passaportes porque já não estavam a pagar o imposto invisível do tempo desperdiçado, viagens repetidas, subornos solicitados e incerteza absorvida. O preço de etiqueta subiu; o custo real desceu. O atrito, por outras palavras, é ele próprio uma forma de tributação, que recai de forma desproporcionada sobre aqueles que menos a conseguem suportar.

O sector das fintechs da Nigéria cresceu precisamente porque a infra-estrutura digital que o sustenta reduziu dramaticamente certos tipos de atrito. O país tem agora um dos ecossistemas de fintechs mais vibrantes do continente africano, com mais de 200 empresas fintech activas segundo estimativas recentes e um mercado de pagamentos digitais que processa transacções no valor de biliões de nairas anualmente.

Este crescimento aconteceu num ambiente de imperfeição regulatória, o que, por si só, é um testemunho da dinamização do sector. Um novo organismo regulador sentado por cima do quadro existente não eliminaria as imperfeições. Acrescentar-lhes-ia.

A argumentação a favor da Lei Fintech assenta num diagnóstico legítimo: os reguladores existentes da Nigéria têm, em várias instâncias documentadas, sido lentos a responder à inovação fintech, inconsistentes nas suas orientações e inadequadamente equipados para lidar com as questões transversais sobre privacidade de dados, cibersegurança, fraude e protecção do consumidor em ambientes digitais.

A Lei de Protecção de Dados da Nigéria de 2023 já avançou algum caminho para abordar a dimensão dos dados, mas a capacidade de aplicação continua fraca. Foram criados sandboxes regulatórios, mas nem sempre foram traduzidos em vias claras de licenciamento.

O erro está em concluir que, como os reguladores existentes têm lacunas, a solução é um novo regulador. Criar uma nova instituição não preenche lacunas nas existentes. Cria novas lacunas, juntamente com novos problemas de coordenação, novas ambiguidades de jurisdição e novas oportunidades para arbitragem regulatória.

A questão que merece ser colocada não é como acrescentar à arquitectura regulatória, mas como fazer a arquitectura existente funcionar à velocidade e com a sofisticação que a indústria agora exige.

A presidência já tem a autoridade constitucional e institucional para fazer o que precisa ser feito. Em vez de criar um novo regulador, o Governo Federal deve estabelecer um Comité de Coordenação Reguladora de Fintech a alto nível, inter-agências, convocado sob a autoridade do Gabinete do Presidente e incumbido de produzir padrões mínimos vinculativos que todos os reguladores relevantes devem cumprir nas suas relações com o sector fintech.

Esses padrões devem abordar várias falhas específicas e mensuráveis. Deve ser exigido a cada regulador com jurisdição sobre actividades fintech que opere um único portal acessível ao público, através do qual todas as candidaturas a licenças, declarações de conformidade e correspondência possam ser submetidas e acompanhadas.

Quando os reguladores mantêm portais separados, esses portais devem respeitar padrões comuns de concepção de interface, requisitos de documentos e transparência do processamento, de modo a que as empresas que operam em múltiplas relações regulatórias não enfrentem experiências totalmente diferentes.

Os prazos de candidatura devem ser publicados, automatizados e monitorizados. Quando um regulador falha em responder a uma candidatura dentro do período estipulado, o resultado deve assumir automaticamente a favor do requerente, ou, no mínimo, despoletar uma notificação pública automática que crie responsabilidade.

O Auditor-Geral da Federação, cujo gabinete tem poderes constitucionais para auditar agências governamentais, deve receber tanto o mandato como a capacidade técnica para auditar a conformidade regulatória com estes padrões.

Isto exigiria investimento no gabinete do Auditor-Geral especificamente em literacia digital, competências de auditoria tecnológica e capacidade analítica independente, mas é um investimento de uma ordem categoricamente diferente de despesas de capital, custos de pessoal e inércia institucional que um novo organismo regulador geraria.

Para além da coordenação, há um caso para construção de capacidade direccionada em cada regulador existente.

O Banco Central, a SEC e a NAICOM precisam, cada um, de mesas de fintech com pessoas que compreendam genuinamente tecnologia de registo distribuído, scoring algorítmico de crédito, finanças incorporadas (embedded finance) e as outras realidades técnicas dos serviços financeiros modernos.

Este é um desafio de formação e recrutamento, e é um desafio muito mais gerível do que o desafio de construir uma instituição inteiramente nova a partir do zero.

O sector das fintechs da Nigéria já não é um mero papel secundário à margem. Tornou-se cada vez mais central para a agenda de inclusão financeira do país, para a história do investimento directo estrangeiro e para a sua capacidade de prestar serviços financeiros aos mais de 38 milhões de adultos nigerianos que, de acordo com o EFInA Access to Finance Survey, permaneceram fora do sistema financeiro formal tão recentemente quanto em 2023. Cada decisão de política que afecta o custo e a facilidade de operar neste sector tem uma consequência humana directa.

Os legisladores que defenderam a Lei Fintech merecem crédito por reconhecerem que o status quo regulatório não é adequado ao momento. O diagnóstico deles não está errado; contudo, a prescrição corre o risco de agravar o problema que procuram resolver. Adicionar um novo regulador a um sistema já caracterizado por mandatos sobrepostos e capacidade de aplicação desigual não produz clareza. Produz mais do mesmo, com encargos adicionais.

Como os iorubás dirão, não se deve decapitar alguém para curar a dor de cabeça.

A Nigéria tem uma oportunidade de adoptar uma abordagem diferente; uma que se baseie na autoridade existente da presidência, no mandato existente dos reguladores estabelecidos e na dinamização existente de um sector que já demonstrou o que consegue alcançar em condições muito longe do ideal.

Essa abordagem exige coordenação, normalização e responsabilização em vez de proliferação institucional. Exige vontade política para responsabilizar os reguladores existentes por um padrão mais elevado, em vez da conveniência administrativa de delegar esse problema para um novo organismo.

O Senado teve razão ao suspender este projecto. A suspensão deve ser usada não para refinar a mecânica de um novo regulador, mas para reconsiderar se um novo regulador é mesmo a resposta certa. O sector das fintechs da Nigéria não precisa de mais regulação; precisa apenas de uma governação mais inteligente da regulação que já tem.

Adedeji Olowe é o Fundador da Lendsqr, uma empresa global de gestão de empréstimos e infra-estrutura de crédito que serve mutuantes em múltiplos mercados. Também preside à Paystack e iniciou o Open Banking Nigeria, o movimento da indústria que levou ao quadro regulatório de open banking do país. Olowe escreve e fala extensivamente sobre sistemas de crédito, infra-estrutura financeira e finanças digitais, com foco em expandir o acesso responsável ao crédito para famílias e pequenas empresas em mercados emergentes.