“Plano Quinquenal 15-5” não menciona a “Terceira Pilar” da previdência, qual é o significado profundo? A mais recente interpretação de Zhang Yinghua, da Academia de Ciências Sociais!

Em meados de Março, foi publicado o documento orientador do “15.º Plano Quinquenal” (“quinque-year plan”); no que diz respeito à segurança social, trata-se de uma questão de preocupação com as condições de vida das pessoas.

Comparado com o “14.º Plano Quinquenal”, relativamente aos conteúdos de pensões na velhice e de segurança social no “15.º Plano Quinquenal”, há tanto mudanças na formulação como novas propostas. Como interpretar o contexto de políticas por trás das declarações mais recentes e os sinais transmitidos?

Recentemente, a repórter do Securities Times · China Merchants Securities China, no âmbito de uma entrevista especial, abordou com a subinvestigadora Zhang Yinghua, do Instituto de Investigação para a Modernização Chinesa do IES da Academia Chinesa de Ciências Sociais, para compreender em detalhe o novo panorama da segurança na velhice e da segurança social no documento orientador do “15.º Plano Quinquenal”.

Nova abordagem para “duas pernas” na terceira camada

Repórter do China Merchants Securities China: Desenvolver um sistema de seguros de reforma com vários níveis e várias “camadas” é uma importante medida para responder activamente à estratégia de envelhecimento populacional. O “14.º Plano Quinquenal” já tinha mencionado “regular o desenvolvimento da terceira camada do seguro de pensões”, mas o documento orientador do “15.º Plano Quinquenal” não mencionou as palavras “terceira camada”, passando antes a referir “aperfeiçoar as políticas de pensões pessoais e desenvolver activamente os seguros comerciais de pensões”. Como compreender a mudança de formulação? A estratégia de desenvolvimento do seguro de pensões da terceira camada foi ajustada?

Zhang Yinghua: Um ano após a publicação do documento orientador do “14.º Plano Quinquenal” (em Abril de 2022), o Gabinete do Conselho Estatal (GAC) publicou a opinião sobre a promoção do desenvolvimento das pensões pessoais; no mesmo ano, em Novembro, foram iniciados testes-piloto em 36 regiões. Até ao final de 2025, o número de contas abertas ultrapassou 150 milhões, e a terceira camada concretizou a transição de criação do regime para a implementação das políticas. No entanto, durante os testes-piloto também se revelou o problema de, embora o número de contas seja elevado, a taxa de depósito é baixa. Isto reflecte que a intensidade dos incentivos fiscais e da atracção do investimento ainda não é suficiente. Além disso, perante milhares de tipos de produtos, as pessoas com contas enfrentam dificuldades de escolha, o que limita o volume real de investimento. Através dos testes-piloto, estes problemas foram identificados e servem também como base e alavanca para aperfeiçoar ainda mais o regime e calibrar as políticas. Na fase do “15.º Plano Quinquenal”, é possível partir do aperfeiçoamento das políticas de pensões pessoais para resolver de forma direccionada estes problemas e promover a criação acelerada do sistema de seguros de pensões da velhice com vários níveis e várias camadas.

A nova formulação no documento orientador do “15.º Plano Quinquenal” revela uma nova ideia de “duas pernas” para a terceira camada. Uma perna é promover fortemente o regime de pensões pessoais: ao aperfeiçoar as políticas de benefícios fiscais, atrair mais grupos de contribuintes para participarem activamente. A outra perna é desenvolver fortemente seguros comerciais de pensões: através da inovação de produtos, atrair de forma ampla grupos de diferentes idades e de diferentes níveis de rendimento para participarem.

Na substância, esta formulação estabelece uma nova ideia para o desenvolvimento de uma “terceira camada” no sentido lato. Em Outubro de 2023, a Conferência de Trabalho Financeiro Central apresentou pela primeira vez o conceito de “finanças para a reforma (养老金融)”, abrangendo todas as actividades financeiras destinadas a suavizar o consumo ao longo do ciclo de vida, cujos limites vão muito além das pensões pessoais. Em Outubro de 2024, a Administração Nacional de Supervisão Financeira realizou uma implementação concreta sobre o desenvolvimento activo de anuidades de seguro comercial, incentivando as instituições de seguros a desenvolverem produtos com funções que conjuguem a gestão do risco de reforma e a acumulação sólida de fundos de longo prazo. O desenvolvimento activo de anuidades de seguros de pensões com função de pagamento prolongado, bem como de seguros de anuidades com funções de garantia mais fortes e de seguros de duas partes (two-in-one), foi encorajado. Foi ainda alargado o âmbito de testes e foi aperfeiçoado o desenvolvimento de negócios de inovação em pensões comerciais, fazendo bem a grande obra das “finanças para a reforma”, de modo a satisfazer melhor as necessidades diversificadas do público em termos de segurança na reforma e gestão de património.

Como aumentar a pensão de base dos residentes rurais e urbanos?

Repórter do China Merchants Securities China: O documento orientador do “15.º Plano Quinquenal” refere “aumentar progressivamente as pensões de base dos residentes rurais e urbanos, com o ajuste das pensões de base dos reformados a favorecer os grupos com prestações mais baixas”. Durante as recentes duas sessões nacionais deste ano, tem havido um aumento de apelos para melhorar as pensões de base dos idosos rurais. Que recomendações tem para resolver o problema de pensões dos agricultores serem demasiado baixas?

Zhang Yinghua: É possível enfrentar este problema em quatro aspectos:

Primeiro, seguir o princípio “quanto mais contribui, mais recebe, e quanto mais tempo contribui, mais recebe”, incentivando os residentes rurais e urbanos com capacidade a efectuarem mais pagamentos e a contribuírem por mais tempo; ao mesmo tempo, aumentar os subsídios do orçamento fiscal para os residentes segurados que contribuam em escalões mais baixos, de modo a aumentar a acumulação nas suas contas.

Segundo, aumentar a intensidade do apoio do orçamento central, fazendo com que os subsídios fiscais adicionais sejam utilizados principalmente para os reformados e para os idosos residentes urbanos e rurais com pensão de base mais baixa, reduzindo de forma efectiva a diferença na garantia de rendimento na velhice entre diferentes grupos.

Terceiro, para as zonas rurais, promover a operação intensiva de recursos económicos colectivos como a terra, elevando a capacidade de geração de rendimentos da economia colectiva e, consequentemente, a capacidade de subsídio para pensões.

Quarto, explorar activamente a criação de um sistema de pensão de base do tipo universal. Em alguns países, este tipo de sistema é designado como pensão nacional ou pensão social. As suas características são: não distinguir grupos, não exigir como pré-condição contribuição, e o Governo fornecer um rendimento mínimo de base a todos os cidadãos idosos através de despesas do orçamento, assegurando a cobertura das necessidades mais básicas de consumo na velhice.

Desenvolver o mercado de serviços de cuidados e melhorar a capacidade de avaliação do grau de incapacidade

Repórter do China Merchants Securities China: O seguro de cuidados de longa duração (long-term care insurance) tem sido um foco recente. De “estabelecer gradualmente” o sistema de seguro de cuidados de longa duração no período do “14.º Plano Quinquenal”, para “implementar” no documento orientador do “15.º Plano Quinquenal”. Como resumir o funcionamento do seguro de cuidados de longa duração no período do “14.º Plano Quinquenal” e que tendências se prevê para o seguro de cuidados de longa duração no período do “15.º Plano Quinquenal”?

Zhang Yinghua: No período do “14.º Plano Quinquenal”, as regiões em que o regime do seguro de cuidados de longa duração foi testado foram aumentando continuamente. Sob a orientação da Administração Estatal de Seguros Médicos (National Healthcare Security Administration), as políticas-piloto locais foram sendo tornadas mais padronizadas, o que lançou bases para o estabelecimento de um regime unificado.

O documento orientador do “15.º Plano Quinquenal” propõe “implementar” este regime. Em Março de 2026, a Administração Estatal de Seguros Médicos, entre outros oito departamentos, publicou o documento “Plano de Implementação para Acelerar o Estabelecimento do Sistema de Seguro de Cuidados de Longa Duração”. No passo seguinte, as diferentes localidades formularão políticas locais e iniciarão a implementação dentro do quadro do regime unificado. De acordo com a “Opinião sobre Acelerar o Estabelecimento do Sistema de Seguro de Cuidados de Longa Duração”, emitida pelo Gabinete do Comité Central do PCC e pelo Gabinete do Conselho Estatal, o período de transição é de três anos; até ao final de 2028, será construído em todo o país um regime unificado de seguro de cuidados de longa duração.

Neste processo, as regiões que avançaram como primeiros testes-piloto passarão gradualmente de políticas ajustadas para o regime unificado. Em simultâneo, as localidades vão acelerar a emissão de políticas e a implementação: as regiões sem condições podem começar primeiro pela cobertura dos trabalhadores segurados empregados, e devem preparar activamente trabalhos como angariação de fundos diversificada, entrega de serviços, serviços operacionais e gestão por entidades designadas, para garantir que, dentro de três anos, todos os residentes rurais e urbanos sejam gradualmente incluídos.

Para melhorar a eficácia do seguro de cuidados de longa duração, no período do “15.º Plano Quinquenal” deve-se desenvolver fortemente o mercado de serviços de cuidados de longa duração, continuar a melhorar a capacidade de avaliação dos graus de incapacidade, regular a gestão de instituições de serviços designadas e de instituições de avaliação designadas, e cultivar activamente enfermeiros/cuidadores de cuidados de longa duração, bem como construir uma série de equipas de talentos de serviços de cuidados de longa duração altamente especializados. Deve-se ainda dar bom uso ao papel positivo dos encarregados do seguro de cuidados na elaboração dos planos de cuidados e na integração de recursos. Com base nisto, é importante fazer previsões de longo prazo sobre receitas e despesas do fundo do seguro de cuidados de longa duração: com o pressuposto de a carga de financiamento ser viável e a entrega de serviços ser eficiente, alargar progressivamente o âmbito de cobertura. Assim, é possível incluir pessoas com incapacidade moderada e com perturbações cognitivas/de demência no âmbito dos beneficiários do seguro de cuidados de longa duração.

A importância e a necessidade da actuarialidade (cálculo actuarial) dos seguros sociais

Repórter do China Merchants Securities China: No documento orientador do “15.º Plano Quinquenal”, foi adicionado um conteúdo específico sobre “reforçar a sustentabilidade do sistema de seguros sociais”. Dentro disso, menciona-se “aperfeiçoar o sistema de actuarialidade dos seguros sociais”. Qual é, em termos principais, a finalidade? Que aspectos e de que partes se prevê que o sistema de actuarialidade da segurança social inclua e se concretize?

Zhang Yinghua: Os regimes de seguros sociais de cada país são diferentes em vários níveis e, em graus distintos, todos enfrentam o impacto do envelhecimento populacional. Reforçar a aplicação de técnicas actuariais, por um lado, permite que as decisões sobre determinação e ajustamento de prestações sejam mais científicas e mais precisas; por outro lado, através do sistema de relatórios actuariais da segurança social, permite que os segurados compreendam de forma mais abrangente as tendências de receitas e despesas dos fundos da segurança social, formando expectativas racionais sobre as prestações de benefícios.

Os governos locais devem reconhecer plenamente a importância e a necessidade da actuarialidade dos seguros sociais, prestar atenção à construção das equipas de actuarialidade da segurança social e incorporar efectivamente a actuarialidade nos referenciais de decisão. Recentemente, o “sexto seguro” da segurança social, o regime de seguro de cuidados de longa duração, está a ser aceleradamente estabelecido. Sob a coordenação e implementação unificada da Administração Estatal de Seguros Médicos, as localidades, antes de emitirem políticas, devem concluir previsões de 20 anos das tendências de receitas e despesas do fundo do seguro de cuidados de longa duração. Isto constitui um passo importante para o estabelecimento do sistema de actuarialidade da segurança social.

Para aperfeiçoar o sistema de actuarialidade dos seguros sociais, em primeiro lugar, é preciso fazer um bom trabalho de dados: acelerar a conclusão da transformação digital da gestão dos seguros sociais, e melhorar a capacidade de aplicação de análise de dados da segurança social. Em segundo lugar, quebrar “ilhas de dados”: no sistema de recursos humanos e segurança social, realizar o envio em tempo real de dados de actividades e elevar os padrões de recolha de dados, assegurando a sua padronização e conformidade. Entre os departamentos relevantes, deve estabelecer-se um mecanismo de construção e partilha conjunta de recursos de dados; depois, verificar dados, aperfeiçoar informações e comparar oportunamente, elevando a qualidade estatística dos dados. Em terceiro lugar, reforçar a construção da equipa de talentos de actuarialidade da segurança social: por um lado, introduzir activamente a capacidade actuarial de companhias de seguros comerciais. Com a premissa de garantir a segurança dos dados, participar no apoio técnico à actuarialidade da segurança social; por outro lado, organizar formação de profissionais de actuarialidade em todo o país, enviando força técnica para regiões onde há escassez de talentos actuariais. Além disso, estabelecer o sistema de relatórios de actuarialidade dos seguros sociais: publicar regularmente relatórios actuariais da segurança social para a sociedade, interpretar de forma científica os resultados actuariais, aumentar a compreensão das pessoas sobre os benefícios da segurança social e formar expectativas racionais.

No âmbito da segurança social há ainda vários “primeiros” propostos

Repórter do China Merchants Securities China: Para além do conteúdo acima, que outras propostas sobre segurança social no documento orientador do “15.º Plano Quinquenal” merecem ser destacadas e esperadas?

Zhang Yinghua: Comparado com os documentos orientadores de planos quinquenais anteriores, o documento orientador do “15.º Plano Quinquenal” sobre segurança social apresenta formulações mais abrangentes e mais concretas; há várias propostas que merecem ser aguardadas.

Primeiro, foi proposto pela primeira vez implementar uma acção de adesão de alta qualidade. O nosso sistema de segurança social está a passar do crescimento quantitativo para a melhoria qualitativa. O número de pessoas inscritas no seguro básico de reforma já atingiu 1.08B; a cobertura do seguro básico de cuidados médicos já ultrapassou 1,33 mil milhões. No entanto, a proporção de trabalhadores em emprego flexível a participar no seguro social dos empregados ainda não é alta. Trabalhadores em novas formas de emprego, trabalhadores migrantes e outros grupos ainda enfrentam problemas como insuficiência de contribuições das entidades empregadoras e interrupções na adesão. Além disso, as taxas de cobertura do seguro de desemprego e do seguro de acidentes de trabalho ainda são baixas. É necessário aperfeiçoar continuamente os mecanismos de adesão e detalhar as políticas, expandindo de forma contínua a cobertura da segurança social.

Segundo, foi proposto pela primeira vez “determinar de forma razoável as bases de contribuição” e “clarificar as responsabilidades de contribuição da entidade empregadora e das empresas da plataforma”. Isto é muito importante para aumentar as taxas de adesão de trabalhadores em emprego flexível, de pessoas em novas formas de emprego e de trabalhadores migrantes. Por exemplo, mantendo as taxas inalteradas, ao dividir a base de contribuição em mais escalões, estas pessoas podem escolher conforme a sua situação; com base na sua capacidade individual de contribuição, escolhem a base de contribuição. Quando a capacidade aumenta, é possível elevar o escalão de contribuição. Esta concepção de arranjo institucional atrairá melhor a adesão. Além disso, com a crescente generalização do emprego flexível, publicar políticas sobre a responsabilidade de contribuição das entidades empregadoras e das empresas de plataforma tem grande significado para promover a adesão à segurança social por parte dos trabalhadores do sector da economia de plataformas.

Terceiro, pela primeira vez no documento orientador, foi proposta a criação e melhoria de um sistema de seguros médicos multinível, desempenhando o papel de complementaridade do seguro médico comercial. O nosso país já construiu a maior rede global de cobertura de seguros médicos, e através da ajuda mútua social, realiza cobertura do regime para toda a população, sustentando de forma robusta a garantia básica. Em Dezembro de 2025, foi publicado o catálogo inovador de medicamentos de seguro de saúde comercial; com coordenação e desenvolvimento conjunto entre o seguro médico básico e o seguro de saúde comercial, será melhor satisfeita a necessidade de cobertura de medicamentos em vários níveis do público. Isto representa um passo importante para a criação de um sistema de seguros médicos multinível.

Paginação: Wang Yunpeng

Revisão: Zhao Yan