GENIUS Act Regulamentação de stablecoins 2026: Análise da proposta do Ministério das Finanças e do caminho de conformidade para pequenos emissores

Em 1 de abril de 2026, o Departamento do Tesouro dos EUA publicou oficialmente a primeira notificação proposta de elaboração de regras (NPRM) do «GENIUS Act» — a Lei Nacional de Inovação para ApoiAR e Estabelecer as Stablecoins — marcando o início formal da fase de elaboração de regras e de implementação desta legislação histórica de stablecoins, que entrou em vigor após a sua assinatura em julho de 2025.

O objetivo central desta NPRM é estabelecer um conjunto de «princípios gerais» para determinar se os regimes estaduais de supervisão de stablecoins são «substancialmente semelhantes» ao quadro federal de supervisão. Este critério determina diretamente se os emissores de stablecoins de pagamento com volume de ativos inferior a 10 mil milhões de dólares podem escolher o caminho de supervisão estadual, em vez de serem integrados diretamente no sistema federal abrangente.

O Tesouro abriu um período de 60 dias para recolha de comentários públicos; participantes do setor, autoridades reguladoras e outras partes interessadas podem submeter feedback após a publicação oficial no Diário da União federal. Como primeiro ato proposto pelo Tesouro no âmbito do processo de implementação do GENIUS Act, a sua versão final terá um impacto estrutural na configuração do mercado de stablecoins nos EUA.

O marco do caminho regulatório: linha temporal legislativa e processo de elaboração de regras

O processo legislativo do GENIUS Act começou em 1 de maio de 2025, com a introdução do projeto no Senado. No mesmo ano, em 17 de junho, o Senado aprovou por 68 votos a 30; e a Câmara dos Representantes aprovou no mesmo dia por 308 votos a 122. Em 18 de julho, o Presidente assinou, tornando-o oficialmente lei.

Após a entrada em vigor da lei, em agosto de 2025 o Tesouro publicou a primeira ronda de consultas sobre instrumentos de análise digital e temas relacionados com stablecoins; em setembro, publicou ainda uma notificação prévia de elaboração de regras propostas (Advance Notice of Proposed Rulemaking), recolhendo amplamente opiniões sobre detalhes de implementação, impostos e recolha de informação, entre outras questões.

Entrando em 2026, o processo de elaboração de regras acelera claramente. Em fevereiro, o Gabinete do Controlador da Moeda (OCC) publicou uma NPRM independente. Em 1 de abril, o Tesouro publicou oficialmente a primeira NPRM do GENIUS Act; a Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) e a National Credit Union Administration (NCUA) também avançam em paralelo com os respetivos trabalhos de elaboração de regras.

De acordo com o calendário de implementação previsto na lei, a data de entrada em vigor das regras finais deverá situar-se em finais de novembro de 2026 — ou seja, 18 meses após a assinatura do GENIUS Act, ou 120 dias após a conclusão da elaboração de regras por cada uma das principais entidades reguladoras, valendo o que ocorrer primeiro. Isto significa que os emissores de stablecoins poderão vir a receber um enquadramento completo de supervisão federal e estadual entre finais de 2026 e o início de 2027.

O núcleo técnico do sistema de via dupla: o limiar de 10 mil milhões e a avaliação de «substancialmente semelhante»

O GENIUS Act cria um quadro de supervisão de via dupla para emissores de stablecoins de pagamento. Todos os emissores devem cumprir os padrões federais centrais: manter reservas 1:1 suportadas por ativos de alta liquidez, resgatar a pedido ao valor nominal, cumprir as disposições de combate à lavagem de dinheiro do Bank Secrecy Act (BSA) e divulgar relatórios de reservas mensalmente, entre outros requisitos.

No plano de atribuição de competências regulatórias, o artigo 4© da lei permite que «emissores estaduais elegíveis» escolham a supervisão estadual, desde que o enquadramento de supervisão desse estado seja certificado pelo Tesouro como «substancialmente semelhante» ao enquadramento federal. No entanto, esta opção aplica-se apenas aos emissores cujo montante em dívida de emissão total não exceda 10 mil milhões de dólares. Assim que o limiar for ultrapassado, o emissor deve transitar para o sistema de supervisão federal, ou obter licenciamento federal para continuar no quadro de supervisão estadual, ou suspender a emissão.

A NPRM do Tesouro também detalha os princípios de avaliação de «substancialmente semelhante», distinguindo dois tipos de requisitos:

Além disso, os estados podem acrescentar requisitos regulatórios adicionais, desde que não entrem em conflito com a legislação federal e não reduzam a similaridade global.

A definição do limiar de 10 mil milhões de dólares reflete uma lógica de supervisão escalonada por parte do legislador: os emissores pequenos são vistos como intervenientes de menor risco, com impacto limitado na estabilidade financeira, pelo que podem permanecer no sistema de supervisão estadual; já os emissores grandes, por terem características de importância sistémica, têm de ser supervisionados diretamente a nível federal. Este desenho protege o espaço de inovação da supervisão estadual e, ao mesmo tempo, estabelece um caminho claro de «upgrade» para emissores que expandam em escala.

Contudo, a rigidez do limiar também traz potenciais problemas. À medida que se aproximam dos 10 mil milhões de dólares, os emissores podem controlar proativamente o volume de emissão para evitar o acionamento da supervisão federal, o que, paradoxalmente, pode inibir o crescimento natural do mercado.

Desmontagem do sentimento do mercado: controvérsias e divergências centrais do setor

Em torno desta NPRM, as posições das diversas partes do setor concentram-se nas dimensões seguintes:

Opinião um: preocupações com a operacionalidade do caminho de supervisão estadual

Uniões de reguladores estaduais, como o Conselho de Supervisores Bancários Estaduais (CSBS), já expressaram preocupações preliminares. A principal inquietação prende-se com o facto de a interpretação do Tesouro do que seja «substancialmente semelhante» poder ser demasiado exigente, levando a que muitos regimes estaduais sejam considerados não conformes, empurrando antecipadamente os emissores pequenos para um percurso regulatório federal com custos de conformidade mais elevados.

Opinião dois: expectativas de maior clareza na definição das regras

O setor espera, de forma geral, que o Tesouro inclua na versão final critérios mais quantificáveis para avaliar «substancialmente semelhante», em vez de se apoiar em descrições amplas baseadas em princípios. A falta de uma definição clara aumentará a complexidade de conformidade e a incerteza para emissores que operem em múltiplos estados.

Opinião três: desafios de coordenação entre vários departamentos

Neste momento, a OCC, a FDIC e a NCUA avançam, cada uma no âmbito das suas competências, com a elaboração de regras relacionadas com o GENIUS Act. Embora a legislação paralela entre departamentos possa ajudar na divisão especializada do trabalho, também pode originar sobreposição regulatória ou conflitos de regras; os emissores terão de lidar simultaneamente com requisitos de conformidade provenientes de múltiplas instituições federais.

Opinião quatro: lacuna legislativa para stablecoins com rendimento

Importa notar que o GENIUS Act não inclui orientações para stablecoins com rendimento. Esta questão tornou-se um dos principais obstáculos para o Congresso avançar para uma legislação mais abrangente sobre a estrutura do mercado (habitualmente referida como a «Clarity Act»).

Análise narrativa do critério de «substancialmente semelhante»

A NPRM do Tesouro ancora a avaliação de «substancialmente semelhante» nas regras e interpretações publicadas pela OCC. O documento afirma claramente que o ponto de referência federal se baseia, em grande medida, no enquadramento de supervisão da OCC para emissores de stablecoins não bancários.

Esta escolha narrativa merece uma análise aprofundada. Ao tomar o enquadramento da OCC como referência, é conferido, de forma objetiva, à OCC uma posição central na estrutura de supervisão das stablecoins. Embora a própria lei distribua responsabilidades de supervisão por várias entidades federais, a definição técnica do ponto de referência para a avaliação de «substancialmente semelhante» faz com que, na prática, os padrões da OCC se tornem a régua para medir os regimes estaduais.

A base lógica deste desenho é a seguinte: só quando existe um ponto de referência federal claro e operacional é que a «similaridade» dos regimes estaduais pode ser comparável. No entanto, isto levanta também um problema no sentido inverso: e se os padrões da OCC ainda estiverem em desenvolvimento (a sua NPRM é publicada apenas em fevereiro de 2026)? Assim, a avaliação de «substancialmente semelhante» dispõe, no momento, de uma base de referência suficientemente sólida?

Durante o período de 60 dias de recolha de comentários, estima-se que surjam muitos contributos a exigir que o Tesouro clarifique o conteúdo específico do ponto de referência federal, ou que estabeleça mecanismos de coordenação entre múltiplas entidades de forma mais flexível. As regras finais poderão, em certa medida, incorporar estes contributos, mas o quadro central — com a OCC como âncora — deverá, provavelmente, ser mantido.

Análise do impacto no setor: quem beneficia e quem fica sob pressão

Em 1 de abril de 2026, o tamanho do mercado global de stablecoins é de aproximadamente 310 mil milhões de dólares, envolvendo 391 tokens. Deste total, a capitalização da Tether (USDT) ronda 184 mil milhões de dólares, e a do USDC cerca de 77 mil milhões; ambas estão muito acima do limiar de 10 mil milhões de dólares.

Para grandes emissores (superiores a 10 mil milhões de dólares): stablecoins líderes como USDT e USDC já não podem escolher a via de supervisão estadual; terão de aceitar diretamente a supervisão federal. Isto significa que precisam de cumprir todas as exigências de conformidade das entidades federais, incluindo normas de capital mais rigorosas, auditorias anuais de demonstrações financeiras GAAP (executadas por firmas públicas de contabilidade registadas) e certificações mensais do CEO/CFO sobre relatórios de reservas. Os custos de conformidade irão aumentar significativamente, mas em contrapartida obtêm-se garantias de supervisão ao nível federal, o que favorece parcerias mais profundas com instituições financeiras tradicionais.

Para emissores médios e pequenos (inferiores a 10 mil milhões de dólares): estes emissores obtêm uma opção estratégica. Permanecer no quadro de supervisão estadual permite um ambiente regulatório mais flexível, sobretudo em termos de normas de capital e gestão de reservas; mas com a condição de que o regime de supervisão do estado esteja devidamente certificado como «substancialmente semelhante». Atualmente, regimes regulatórios maduros como os da cidade de Nova York (NYDFS) apresentam probabilidades elevadas de aprovação, enquanto os estados cujos enquadramentos regulatórios ainda não estão bem estabelecidos enfrentam desafios.

Para as autoridades reguladoras dos estados: a NPRM, na prática, inicia uma «concorrência regulatória». Os estados precisam de avaliar a diferença entre o seu regime de supervisão de stablecoins e os padrões federais e ajustar-se ativamente durante o período de 60 dias de comentários, ou após este. Os estados que conseguirem obter a certificação do Tesouro atrairão mais projetos de stablecoins para se registarem, ganhando assim dividendos fiscais e de emprego.

Para as autoridades de supervisão federais: o papel da OCC, FDIC e NCUA é reforçado ainda mais. A coordenação entre múltiplos departamentos tornar-se-á o padrão no futuro da supervisão de stablecoins; a consistência das regras entre as diferentes entidades afetará diretamente a eficiência do funcionamento do mercado.

Projeções de evolução em múltiplos cenários

Com base no conteúdo atual desta NPRM e na dinâmica de feedback do setor, seguem-se três possíveis trajetórias de cenários:

Cenário um: via de coordenação flexível

No texto das regras finais, o Tesouro adota os contributos do setor e apresenta uma interpretação relativamente flexível do critério de «substancialmente semelhante», permitindo que mais regimes estaduais passem na certificação. Ao mesmo tempo, é criado um mecanismo de coordenação federal-estadual para proporcionar aos emissores que operam em vários estados uma via de conformidade «de balcão único». As regras finais entram em vigor a 2026 novembro, conforme previsto.

→ Neste cenário, há maior espaço de escolha para emissores médios e pequenos, e o enquadramento de supervisão estadual é mantido e otimizado, mantendo os custos globais de conformidade do setor sob controlo.

Cenário dois: via estrita e uniforme

O Tesouro mantém uma interpretação estrita do critério de «substancialmente semelhante»; a maioria dos regimes estaduais é considerada não conforme. Na prática, o espaço de escolha dos emissores abaixo de 10 mil milhões estreita-se, obrigando-os a migrar para a supervisão federal ou a procurar parcerias com grandes instituições financeiras. As regras finais podem ser publicadas apenas no início de 2027.

→ Neste cenário, a concentração no setor pode acelerar, comprimindo a margem de sobrevivência dos emissores pequenos; contudo, a uniformidade da supervisão federal beneficia a normatização de longo prazo do mercado.

Cenário três: via de complemento legislativo

Durante o período de consulta de comentários desta NPRM, o Congresso avança em paralelo com legislações de estrutura de mercado como a Clarity, incluindo tópicos não cobertos pelo GENIUS Act, como stablecoins com rendimento, na agenda legislativa. A nova legislação pode, em sentido inverso, afetar o conteúdo final da NPRM do Tesouro, fazendo com que a elaboração de regras seja adiada até ao segundo semestre de 2027.

→ Neste cenário, o mercado enfrenta um período prolongado de incerteza, e a complexidade do planeamento de conformidade dos emissores aumenta; no entanto, o enquadramento final de supervisão torna-se mais completo.

Conclusão

A NPRM do GENIUS Act publicada pelo Departamento do Tesouro dos EUA marca uma transformação substantiva da supervisão de stablecoins nos EUA: de um plano legislativo para regras executáveis. O limiar de 10 mil milhões de dólares e o critério de «substancialmente semelhante» constituem os dois pilares do sistema de via dupla; a sua definição final irá influenciar profundamente o equilíbrio competitivo no mercado de stablecoins.

O período de 60 dias de recolha de comentários públicos é uma janela crítica para que todas as partes do setor participem na elaboração das regras. Do regulador estadual ao emissor de stablecoins, do prestador de serviços de conformidade ao utilizador final, cada feedback pode influenciar a direção das regras finais. Independentemente de as regras finais tenderem para uma coordenação flexível ou para uma uniformização estrita, já existe um sinal claro: o enquadramento regulatório das stablecoins nos EUA está a consolidar-se rapidamente, e os intervenientes do setor precisam de preparar-se estrategicamente antes desse momento.