Coluna de Li Xunlei (Edição 157)｜A intensidade da despesa fiscal do nosso país é insuficiente?

De acordo com as informações divulgadas pelas “Duas Sessões” nacionais deste ano, o volume de despesa do orçamento público geral irá ultrapassar pela primeira vez os 30 biliões de yuans. Ao revisar os gastos fiscais dos últimos anos, há opiniões de que os gastos fiscais efetivamente executados a cada ano são inferiores ao orçamento, indicando uma insuficiência na força dos gastos fiscais. Para isso, faremos uma análise sistemática, pois o nosso sistema fiscal possui “quatro livros contábeis”, sendo que a “Lei Orçamentária” define que o orçamento inclui o orçamento público geral, o orçamento de fundos governamentais, o orçamento de capitais estatais e o orçamento do fundo de seguridade social, além de um método de contabilidade bastante complexo, que requer estudos categorizados. No entanto, as receitas e despesas fiscais dependem principalmente do primeiro e do segundo livro.

Fonte da imagem principal: 摄图

Gastos do orçamento público geral——

A despesa fiscal efetiva realmente fica abaixo do orçamento

Ao revisar o passado, não é difícil perceber que, a partir de 2020, a execução do orçamento público geral, como o primeiro livro contábil fiscal, ficou realmente abaixo do orçamento. Pode-se dividir aproximadamente em quatro situações:

(1) Em 2020 e 2021, a arrecadação fiscal foi superior ao previsto, mas os gastos ficaram abaixo do orçamento;

(2) Em 2022 e 2023, tanto a arrecadação quanto os gastos ficaram abaixo do orçamento, com diferenças aproximadamente iguais;

(3) Em 2024, tanto a arrecadação quanto os gastos ficaram abaixo do orçamento, mas a insuficiência de receita foi claramente maior que a insuficiência de gastos;

(4) Em 2025, tanto a arrecadação quanto os gastos ficaram abaixo do orçamento, porém a insuficiência de receita foi significativamente menor que a de gastos.

Diferença entre arrecadação, despesa e orçamento fiscal ao longo dos anos

Fonte: WIND, Zhongtai International

Nota: Os dados de execução são baseados nas informações mensais divulgadas pelo Ministério das Finanças, podendo haver pequenas diferenças em relação às contas finais, o mesmo se aplica a seguir.

De modo geral, após 2020, devido à pandemia e ao ciclo de declínio do mercado imobiliário, a taxa de crescimento da receita fiscal geral do país diminuiu significativamente. Isso se tornou uma causa importante para os gastos efetivos ficarem abaixo do orçamento? A seguir, faremos uma análise detalhada.

Receita do orçamento público geral——

Desde 2022, a execução da receita ficou abaixo do orçamento

(1) Em 2020, devido à pandemia de COVID-19, as “Duas Sessões” nacionais ocorreram em 22 de maio. Ao elaborar o orçamento fiscal, já se considerou amplamente o impacto da pandemia na arrecadação (nos primeiros quatro meses de 2020, a receita fiscal caiu 14,5%, sendo que janeiro caiu 3,9%, fevereiro 21,4%, março 26,1%, abril 15%. Após a expansão mensal no primeiro trimestre, houve uma tendência de redução. Com a recuperação da ordem de produção e vida, espera-se que a receita fiscal estabilize, embora ainda haja grande incerteza). Assim, a previsão de receita do orçamento geral de 2020 foi 5,3% menor que a do ano anterior, enquanto o resultado efetivo foi 3,9% menor. A previsão de despesa do orçamento geral de 2020 foi 3,8% maior que a do ano anterior, com execução real de 2,8% de aumento.

(2) Em 2021, a receita do orçamento geral do país ultrapassou pela primeira vez 20 trilhões de yuans, crescendo 10,7% em relação a 2020, e 6,4% em relação a 2019, atingindo a meta de receita prevista e apresentando uma certa sobra, indicando uma recuperação.

(3) A partir de 2022, a execução da receita do orçamento geral ficou abaixo do previsto, principalmente devido à arrecadação tributária abaixo do esperado, enquanto a receita não tributária desempenhou papel de compensação. Por exemplo, em 2024, a receita não tributária cresceu rapidamente, principalmente devido à arrecadação de receitas especiais de unidades centrais e ao aumento na revitalização de ativos de recursos estatais por parte de governos locais, além do aumento na receita de capital de empresas estatais e de uso remunerado de recursos (ativos) estatais.

Diferença entre execução e orçamento da receita fiscal ao longo dos anos

Fonte: WIND, Zhongtai International

A característica única da contabilidade fiscal na China——

O orçamento geral foca em “transferências e ajustes”

O déficit fiscal não é simplesmente a diferença entre receita e despesa, mas também inclui transferências, ajustes e saldo de contas de exercícios anteriores.

A lacuna entre receita e despesa do orçamento público geral é maior que o déficit (em bilhões de yuans)

Fonte: Relatórios orçamentários anuais, Zhongtai International

Relação entre receita, despesa e déficit fiscal——

Valores orçamentários (em bilhões de yuans)

Fonte: Relatórios orçamentários anuais, Zhongtai International

Relação entre receita, despesa e déficit fiscal——

Valores de execução (em bilhões de yuans)

Fonte: Relatórios orçamentários anuais, Zhongtai International

Diferença entre orçamento e execução de receita e despesa (em bilhões de yuans)

Fonte: Relatórios orçamentários anuais, Zhongtai International

Nota: No quarto trimestre de 2023, foram emitidos 1 trilhão de yuans em títulos do governo adicionais, todos alocados por transferência de pagamento às regiões, concentrando esforços na recuperação pós-desastre e na compensação de deficiências na prevenção e resposta a desastres. O déficit fiscal foi aumentado em 1 trilhão de yuans nesse ano.

De modo geral, a diferença entre receita, despesa, execução e orçamento fiscal está relacionada aos seguintes fatores:

(1) Quando a receita do orçamento público geral supera as expectativas, os fundos fiscais podem ser moderadamente retidos, formando reservas para anos de escassez, usando o excesso para compensar déficits. Por exemplo, em 2020-2021, quando a execução do orçamento foi maior que o previsto, as transferências e saldos de exercícios anteriores ficaram abaixo do orçamento;

(2) Quando a economia não atinge as metas de crescimento e há pressão para cumprir os objetivos, políticas fiscais de aumento de recursos podem ser implementadas oportunamente (como em 2023, com aumento de 1 trilhão de yuans no déficit fiscal, dos quais 500 bilhões foram transferidos para o próximo ano, já considerados nas despesas totais de 2023 e no déficit fiscal efetivo daquele ano, sem impactar o orçamento do próximo);

(3) Quando a economia está dentro das expectativas, os recursos fiscais podem ser retidos de forma adequada (por exemplo, em 2025, a execução de transferências e saldos de exercícios anteriores foi menor que o previsto, assim como os gastos do orçamento geral);

Assim, a insuficiência nos gastos fiscais decorre tanto de receitas abaixo do esperado (semelhante a “gastar conforme arrecada”) quanto de uma coordenação e mobilidade entre receitas e despesas ao longo do ano (semelhante a “usar o excesso para cobrir déficits”). Além disso, o relatório de execução do orçamento de 2025 também aponta que a razão para os gastos abaixo do previsto foi “a implementação de políticas de contenção de despesas públicas, redução de gastos não essenciais e não prioritários, além de despesas de liquidação que ficaram abaixo do inicialmente previsto”, refletindo a orientação de melhorar a qualidade e eficiência dos gastos fiscais.

Considerando outros recursos fiscais que não entram na conta do déficit orçamentário geral

Para uma análise completa do esforço fiscal, é necessário incluir também o segundo livro contábil, ou seja, o sistema de fundos governamentais, formando uma visão mais ampla do sistema fiscal. Nos últimos anos, especialmente, títulos do governo, lucros de instituições financeiras estatais e agências especializadas, títulos especiais de longo prazo, aportes de instituições financeiras centrais, novas dívidas de títulos especiais de governos locais, além de títulos de reestruturação de dívidas ocultas existentes, também forneceram suporte financeiro que não está incluído no déficit legal.

Diversas formas de apoio fiscal (em bilhões de yuans)

Fonte: Relatórios orçamentários anuais, Zhongtai International

Claro que diferentes tipos de fundos fiscais têm diferentes caminhos de implementação de políticas. Por exemplo, os títulos especiais de guerra contra a pandemia, lucros de instituições financeiras estatais e agências especializadas, entram na receita do fundo governamental, sendo parcialmente transferidos para o orçamento geral para uso coordenado.

Títulos especiais de longo prazo são usados para apoiar projetos de “duas melhorias” e “duas novas”; títulos especiais também reforçam o capital de grandes bancos estatais, podendo estimular a concessão de crédito e criar um ambiente financeiro favorável à economia real; títulos de reestruturação de dívidas ocultas de governos locais ajudam a liberar recursos originalmente destinados à quitação de dívidas, para promover o desenvolvimento e melhorar o bem-estar social.

Portanto, somar simplesmente os fundos de diferentes contas pode não refletir totalmente a força e o efeito das políticas. A eficiência do uso dos recursos fiscais ou o desenho das políticas podem gerar efeitos mais amplos na prática.

Por exemplo, neste ano foi criado um fundo de 100 bilhões de yuans para promover a coordenação financeira e estimular a demanda interna, incluindo seis políticas integradas, com quatro apoiando investimentos privados e duas apoiando o consumo dos residentes. O governo central utiliza instrumentos como subsídios de empréstimos, garantias de financiamento e compensações de risco para reduzir as barreiras de financiamento, incentivar a participação do setor privado, compartilhar riscos de empréstimos e títulos, melhorar a disposição ao risco das instituições financeiras e otimizar a alocação de recursos financeiros. Com esses fundos de trilhões de yuans, é possível apoiar créditos de trilhões de yuans.

No entanto, para uma análise comparativa, ainda consideramos a soma de todos esses recursos fiscais em relação ao PIB.

Observando a proporção do déficit fiscal (amplo) em relação ao PIB, durante 2020-2021, período da COVID-19, a força do apoio fiscal dos EUA foi maior, mas posteriormente diminuiu significativamente. Em comparação, o apoio fiscal na China permaneceu relativamente estável e em crescimento, especialmente com títulos especiais de longo prazo e suporte à reestruturação de dívidas desde 2023 e 2024, respectivamente, elevando a intensidade do apoio fiscal.

Relação entre o déficit fiscal (amplo) e o PIB na China e nos EUA (%)

Fonte: WIND, Zhongtai International

Nota: Os cálculos do déficit fiscal amplo e da taxa de déficit variam de acordo com diferentes critérios, aqui considerando os valores de apoio fiscal de acordo com os dados acima.

De acordo com a situação atual, se somarmos os recursos fiscais do primeiro e do segundo livro, em relação ao crescimento nominal do PIB de 5%, o suporte fiscal representa cerca de 9,4% do PIB, ligeiramente abaixo dos 9,9% do ano passado. A razão provável é que, no quarto trimestre de 2025, a emissão de novos instrumentos financeiros de 500 bilhões de yuans continuará a atuar neste ano, e os 800 bilhões de yuans de instrumentos financeiros de política já planejados no início do ano ajudarão a atrair mais participação do setor privado, além de não estarem incluídos na soma acima.

Na prática, os gastos fiscais na China são muito mais complexos do que nos países ocidentais. Além dos títulos especiais que não entram na conta do déficit orçamentário geral, há muitas dívidas de natureza quase governamental que também não são contabilizadas, refletindo o sistema de gestão centralizada. Por exemplo, dívidas de financiamento de investimentos urbanos, dívidas de ferrovias, aumentos líquidos de títulos PSL, entre outros, não entram no déficit orçamentário geral, indicando que há um “déficit fiscal mais amplo” na China.

Estimativa do déficit fiscal “mais amplo” de 2016 a 2024

Fonte: WIND, Zhongtai International

Da análise acima, 2021 foi um exemplo de política fiscal mais ativa, enquanto os três anos seguintes mostraram uma redução. A partir dos dados mais recentes, a partir de 2025, o déficit deve voltar a subir, e em 2026 deve ultrapassar o nível de 2025.

Naturalmente, o aumento contínuo do volume de gastos fiscais ocorre ao custo do aumento do endividamento do setor público. Não é necessariamente melhor quanto maior for o gasto, mas sim melhorar a qualidade e eficiência dos gastos fiscais, promovendo investimentos tanto em bens quanto em pessoas. Uma importante pesquisa na revista “Qiushi” revelou que, à medida que a taxa de retorno marginal do investimento em infraestrutura diminui, de 2008 a 2023, a taxa de produção de capital adicional na China aumentou de 2,84 para 9,44. Ou seja, com o mesmo volume de investimento, a produção total diminuiu mais de três vezes.

Sobre o autor

Li Xunlei

Li Xunlei é atualmente economista-chefe e diretor do Instituto de Pesquisa da Zhongtai Securities; também é membro do Comitê Permanente do Congresso de Xangai, membro do Comitê de Finanças do Congresso Popular de Xangai, membro do Comitê Central da Jiusan Society, além de vice-presidente do Fórum de Economistas Líderes da China, membro especial do Fórum de Quarenta de Finanças da China, e professor em várias universidades. Com mais de 20 anos de experiência em pesquisa macroeconômica, financeira e de mercados de capitais, foi economista-chefe da Guotai Junan Securities, vice-gerente geral da Haitong Securities e autor de diversos livros e traduções na área de economia e securities, tendo publicado mais de cem artigos e relatórios de pesquisa. Reconhecido como um dos primeiros a estudar o mercado de securities doméstico, recebeu várias honrarias, incluindo “Líder de Pesquisa Destacado Local”, “Dez Jovens Economistas de Xangai”, “Dez Grandes Inovadores Financeiros de Xangai” e “Melhor Economista Chefe do Ano”.

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