A reforma da "Taxa Adicional Local" será iniciada

Para resolver as dificuldades financeiras das regiões, o governo central planeja avançar ainda mais na implementação de um novo imposto local — o imposto adicional local.

Recentemente, foi divulgado o “Relatório sobre a execução do orçamento central e regional de 2025 e o projeto de orçamento de 2026” (doravante referido como “relatório orçamentário”), que ao detalhar as reformas do sistema fiscal e financeiro deste ano, exige o aprimoramento do sistema de impostos locais, a expansão das fontes de receita regional e a reforma do imposto adicional local.

Atualmente, a China não possui um imposto adicional local; trata-se de um novo imposto ainda em fase de estudo. Em julho de 2024, a Terceira Sessão Plenária do 20º Comitê Central do Partido Comunista da China propôs pela primeira vez estudar a fusão do imposto de manutenção urbana, da sobretaxa de educação e da sobretaxa de educação local (conhecidos como um imposto e duas taxas) em um imposto adicional local, autorizando as regiões a determinar suas taxas específicas dentro de certos limites.

O professor Liu Jindong, vice-diretor da Faculdade de Finanças e Tributação da Universidade de Finanças e Economia de Shandong, destacou que a reforma do imposto adicional local foi um dos pontos focais do relatório orçamentário, sinalizando a importância do início dessa mudança. Embora pareça simples — já que o sistema de “um imposto e duas taxas” já existe, e sua fusão possa parecer uma reutilização de estruturas antigas — na prática, ela envolve mudanças na base de tributação, na definição de taxas e na coordenação de medidas complementares. Portanto, não é uma simples fusão, e essa reforma não acontecerá de uma só vez, devendo ser implementada gradualmente durante o período do “14º Plano Quinquenal”.

Diversos desafios na reforma

Desde a implementação da substituição do imposto sobre o volume de negócios pelo imposto sobre o valor acrescentado (IVA) em 2016, o imposto tradicional de circulação foi eliminado do cenário fiscal. Apesar de a participação do IVA na receita fiscal regional ter sido aumentada para manter a estabilidade financeira local, a perda do imposto principal, combinada com fatores como a desaceleração econômica, o mercado imobiliário fraco, impactos do comércio exterior e redução de impostos e taxas, tem agravado os conflitos fiscais regionais.

Para solucionar essas dificuldades, aumentar a autonomia financeira das regiões e expandir suas fontes de receita, o governo central propôs a ideia do imposto adicional local. A declaração no relatório orçamentário deste ano indica que a reforma do novo imposto está em andamento de forma estável.

O professor Wang Yongjun, da Universidade de Finanças e Economia da China, afirmou à primeira财经 que o imposto adicional local possui vantagens únicas em relação à divisão de receitas de impostos compartilhados e às transferências do governo central para as regiões. Ele garante que os governos locais possam compartilhar de forma justa e estável a arrecadação de bases fiscais de grande liquidez, como o IVA, além de conferir autonomia na definição de taxas, o que está intimamente ligado às suas despesas e autonomia orçamentária.

O economista-chefe da Yuekai Securities, Luo Zhiheng, comentou que o imposto adicional local pode aumentar a autonomia fiscal das regiões, incentivando-as a atuar de forma mais proativa. Além disso, transformar a sobretaxa de educação — atualmente cobrada como uma taxa — em um imposto adicional local simplificaria o sistema, facilitando a arrecadação e a gestão, além de melhorar a conformidade dos contribuintes e fortalecer a estabilidade da receita fiscal regional.

A decisão do governo central de fundir a “uma taxa e duas taxas” no imposto adicional local tem relação com a sua similaridade. Atualmente, o imposto de manutenção urbana, a sobretaxa de educação e a sobretaxa de educação local têm os mesmos sujeitos de tributação, que são empresas e indivíduos que pagam IVA e imposto sobre consumo, com bases de cálculo semelhantes, baseando-se no valor efetivamente pago desses impostos.

Porém, há diferenças. Por exemplo, o imposto de construção urbana é um imposto, enquanto a sobretaxa de educação e a sobretaxa de educação local não são impostos, mas taxas governamentais, classificadas como receitas não fiscais. A fusão dessas três envolve a mudança de duas taxas para um imposto. Além disso, as taxas ou tarifas variam, e os objetivos de arrecadação também diferem.

Segundo dados do Ministério das Finanças, em 2025, o imposto de manutenção urbana deverá atingir 517 bilhões de yuans, um aumento de 2,9% em relação ao ano anterior. Ainda não há dados oficiais sobre a escala da sobretaxa de educação e da sobretaxa de educação local. Essas duas taxas, com base no IVA e no imposto sobre consumo, são calculadas com uma alíquota total de 5%. Com base na arrecadação de IVA e imposto sobre consumo de 85,804 bilhões de yuans em 2025, estima-se que a receita dessas taxas seja aproximadamente 4,29 bilhões de yuans, o que, teoricamente, totalizaria quase 1 trilhão de yuans.

Como ocorre com todos os impostos, a criação do imposto adicional local dependerá de fatores essenciais como a definição do objetivo de tributação, os sujeitos passivos, a base de cálculo, as taxas, as políticas de incentivo e a administração tributária. Além disso, é necessário considerar múltiplos fatores, como a capacidade de controle na arrecadação, a carga tributária aceitável, a estabilidade da receita fiscal regional e a otimização das relações fiscais entre o centro e as regiões.

Liu Jindong afirmou que, futuramente, a autorização para que as regiões definam suas próprias taxas dentro de certos limites pode gerar impactos complexos. Por exemplo, para atrair investimentos, os governos locais podem competir baixando suas taxas, o que pode aprofundar o efeito de “pobreza dos pobres e riqueza dos ricos” — regiões economicamente desenvolvidas, com maior capacidade de suportar impostos, podem se beneficiar mais, enquanto regiões menos desenvolvidas podem ficar ainda mais prejudicadas.

Ele explicou que o imposto adicional local é uma espécie de imposto de benefício, onde regiões mais ricas, com maior concentração de empresas e maior benefício econômico, têm maior capacidade de pagar impostos e maior disposição de fazê-lo, formando um efeito de “alocação de renda”. Por outro lado, regiões menos desenvolvidas, com menor capacidade de suportar altas cargas fiscais, podem não conseguir oferecer tantos incentivos fiscais, agravando as disparidades regionais.

Além disso, Liu Jindong destacou que a criação do imposto adicional local é apenas uma parte da reforma geral do sistema tributário, devendo ser coordenada com outras mudanças. Por exemplo, a reforma do imposto sobre consumo, que pode ampliar a base de cálculo ao mover certas etapas de arrecadação para o varejo, também afetará a base do imposto adicional, assim como a cadeia de deduções do IVA, que será ajustada ao longo do tempo.

“Assim, após a simplificação do sistema para ‘três em um’, espera-se que o imposto adicional local continue passando por ajustes e melhorias, ampliando sua escala para desempenhar seu papel de complemento às receitas públicas, ao mesmo tempo em que regula possíveis efeitos colaterais,” afirmou Liu Jindong.

A definição de taxas é crucial

Como a base de cálculo e os sujeitos de tributação do sistema de “uma taxa e duas taxas” são semelhantes, alguns especialistas acreditam que, no futuro, o imposto adicional local provavelmente manterá o escopo e a base de tributação atuais, mas a definição das taxas deve ser cuidadosamente estudada.

Liu Jindong e outros acadêmicos, em artigo na revista “Estudos Tributários”, calcularam que, se a base de cálculo for a soma da receita de IVA e imposto sobre consumo, e as taxas variando entre 10%, 12%, 15%, 17% e 20%, ao elevar a taxa para 20%, o valor total arrecadado em 2023 e 2024 poderá ultrapassar 1,65 trilhão de yuans. Essa cifra superaria a receita de participação do imposto de renda de pessoa jurídica, ficando atrás apenas da participação do IVA, evidenciando o potencial do imposto adicional local de desempenhar papel fundamental na reestruturação do poder fiscal regional.

Liu Jindong sugeriu que, no futuro, o governo central defina um intervalo de taxas para o imposto adicional local, e as regiões escolham suas taxas dentro desse intervalo, submetendo-as à aprovação do legislativo local. Além disso, o governo central deve usar indicadores como o déficit fiscal regional, planos de despesa futuros e o grau de aglomeração econômica local para criar um sistema de avaliação das taxas, oferecendo orientações mais precisas para a fixação das mesmas.

“Essas medidas podem evitar que regiões com déficit fiscal pequeno, baixa demanda por gastos públicos ou baixa concentração econômica estabeleçam taxas excessivamente altas, levando a uma tributação excessiva, ou que regiões altamente concentradas estabeleçam taxas muito baixas, causando perdas fiscais e competição interna por investimentos, prejudicando a saúde macroeconômica,” concluiu Liu Jindong.

A implementação do imposto adicional local é uma medida importante para ampliar a autonomia financeira das regiões e aliviar as dificuldades fiscais locais. Além disso, reformas como a transferência de parte do imposto sobre consumo para as regiões, a otimização da divisão de receitas compartilhadas e o aumento de transferências gerais também são estratégias essenciais para fortalecer as finanças regionais.

Liu Jindong acredita que, embora o imposto adicional local aumente a arrecadação regional, ele não será a principal fonte de receita das regiões, servindo principalmente para melhorar a gestão fiscal e garantir uma operação financeira mais saudável no futuro.

Ele também destacou que, considerando que a maior parte dos contribuintes são empresas, o imposto adicional local deve ser limitado a usos produtivos que beneficiem as empresas, como infraestrutura urbana, treinamento de funcionários, subsídios à educação e capacitação digital, para aumentar a conformidade fiscal e criar um ciclo virtuoso de receitas e despesas. No futuro, pode-se ampliar moderadamente o escopo do imposto adicional local e, ao mesmo tempo, reduzir taxas e tarifas injustas, promovendo um ambiente de negócios mais justo, transparente e previsível.