Reguladores retomam tema de fontes diversificadas de capital complementar para instituições financeiras de pequeno e médio porte – que sinal é libertado?

Securities Times Reporter Qin Yanling

A Administração de Supervisão Financeira recentemente voltou a mencionar “estudar formas diversificadas de complementar o capital das instituições financeiras de pequena e média dimensão”, enviando um forte sinal político. Atualmente, alguns bancos médios e pequenos enfrentam uma escassez de capital de primeira linha, e acelerar o aumento de suas reservas de segurança é uma necessidade prática para prevenir e resolver riscos financeiros. Nesse contexto, as dívidas especiais de governos locais, que no passado demonstraram eficácia na prática para complementar o capital desses bancos, voltaram a ser foco de discussão no mercado. Então, será que é o momento de emitir dívidas especiais de forma regular para bancos médios e pequenos? Quais canais múltiplos ainda podem ser considerados no futuro?

Reforço Regulatório

Complemento de capital para instituições financeiras de pequena e média dimensão

A Comissão de Supervisão Financeira do Partido Comunista recentemente realizou uma reunião ampliada, mencionando que é necessário “promover os grandes bancos comerciais estatais a complementar seu capital, e estudar formas diversificadas de complementar o capital das instituições financeiras de pequena e média dimensão”.

Desde que, em 2025, foi esclarecido que “será adotada uma abordagem categorizada para resolver riscos por meio de complementação de capital, fusões e aquisições, saída do mercado, entre outros”, a Administração de Supervisão Financeira voltou a detalhar, em uma reunião de todo o sistema, as ações para complementar o capital dessas instituições.

A antiga Comissão de Regulação Bancária e de Seguros, em suas reuniões anuais de 2021, 2022 e 2023, mencionou continuamente a múltipla captação de capital para bancos médios e pequenos; essa tarefa não foi explicitamente destacada nas reuniões de supervisão de 2024 e 2025. No entanto, em 13 de março de 2025, a Comissão de Supervisão Financeira realizou uma reunião ampliada, na qual foi reafirmado que, em 2025, será adotada uma abordagem categorizada para resolver riscos por meio de complementação de capital, fusões e saídas do mercado. Em 15 de janeiro deste ano, a mesma comissão realizou uma reunião de trabalho para 2026, revisando as ações de 2025, e também mencionou que, no último ano, houve apoio à captação de capital por múltiplos canais; dois meses depois, as medidas que já avançaram no ano passado foram detalhadas como “estudar formas diversificadas de complementar o capital das instituições financeiras de pequena e média dimensão”.

Ni Jun, analista-chefe do setor bancário na GF Securities, afirmou em entrevista ao Securities Times que essa é uma escolha inevitável, resultado da combinação de quatro fatores: primeiro, nos últimos anos, a taxa de adequação de capital dos bancos médios e pequenos permaneceu abaixo da média do setor, com alguns quase atingindo o limite regulatório, enquanto a resolução de ativos inadimplentes consumia continuamente o capital, aumentando os riscos regionais; segundo, a contínua redução do spread de juros diminui significativamente a capacidade de auto-capitalização dessas instituições, enquanto os canais de financiamento externo permanecem estreitos, agravando a contradição entre oferta e demanda de capital; terceiro, o processo de concentração e fusões no setor deve acelerar até 2026, e a adequação de capital é condição básica para participação em fusões e transformação; quarto, os grandes bancos estatais já demonstraram, por meio da emissão de títulos especiais, um modelo de complementação de capital, e há uma necessidade urgente de reforçar também o capital dos bancos médios e pequenos, formando uma rede de segurança de capital que cubra todo o setor, motivo pelo qual a supervisão voltou a colocar o reforço de capital dessas instituições em uma posição política importante.

Para os grandes bancos estatais, o relatório de trabalho do governo já indicou a intenção de emitir 300 bilhões de yuans em títulos especiais para apoiar sua complementação de capital. Como parte de um pacote de políticas de incremento, foi mencionado pela primeira vez, em 24 de setembro de 2024, que “o Estado planeja aumentar o capital de primeira linha de seis grandes bancos comerciais”. O diretor da Administração de Supervisão Financeira, Li Yunze, afirmou na época que a implementação será feita de forma ordenada, seguindo a estratégia de “avançar de forma coordenada, parcelada, com planos específicos para cada banco”.

Em 2025, o China Construction Bank, o Bank of China, o Bank of Communications e o Postal Savings Bank receberam uma primeira rodada de injeção de 500 bilhões de yuans em títulos especiais. Até o terceiro trimestre de 2025, a taxa de adequação de capital de primeira linha dessas quatro instituições estatais foi de 14,36%, 12,58%, 11,37% e 10,65%, respectivamente, aumentando em relação ao final do primeiro trimestre de 2025 em 0,38, 0,76, 1,12 e 1,44 pontos percentuais. Assim, a expectativa geral é que os 300 bilhões de yuans em títulos especiais deste ano sejam utilizados para reforçar o capital do Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) e do Agricultural Bank of China (ABC). Até o terceiro trimestre de 2025, a taxa de adequação de capital de primeira linha do ICBC e do ABC foi de 13,57% e 11,16%, respectivamente, apresentando uma leve queda em relação ao final de 2024, que foi de 14,1% e 11,42%.

Bancos médios e pequenos buscando “autoajuda”

Para as muitas instituições financeiras de pequena e média dimensão, especialmente os bancos médios e pequenos, a insuficiência de canais externos de captação de capital é um problema antigo e persistente. Sob a orientação regulatória de “reduzir a quantidade, melhorar a qualidade” dessas instituições, elas continuam a buscar ativamente a autoajuda por meio de reforço de capital.

De acordo com informações públicas de aprovações regulatórias, até 18 de março, mais de 40 bancos médios e pequenos haviam aumentado seu capital social por meio de capitalização em dinheiro, emissão de ações ou fundos específicos, aumento de reservas de capital ou lucros retidos.

De modo geral, esses aumentos de capital foram relativamente pequenos. O maior foi o Shanxi Bank, que aumentou seu capital em mais de 1,4 bilhão de yuans; outros bancos que tiveram aumentos superiores a 100 milhões de yuans incluem Chengdu Bank, Dongying Bank, Nanchang Rural Commercial Bank, Tai’an Rural Commercial Bank, Huai’an Xingfu Rural Bank e Jiangxi Ganchang Rural Commercial Bank. Quanto às fontes desses aumentos, há envolvimento de finanças locais, instrumentos de mercado e aportes de acionistas.

Por exemplo, até agora, o maior aumento de capital aprovado foi do Shanxi Bank, cujo capital adicional veio do Departamento de Finanças de Shanxi; o Chengdu Bank obteve quase 500 milhões de yuans por meio de conversão de títulos de dívida conversíveis; o Jiangxi Ganchang Rural Commercial Bank aumentou seu capital em 110 milhões de yuans com a entrada do Jiangxi Rural Commercial Bank.

Em comparação, os recursos obtidos por meio da emissão de instrumentos de complementação de capital são maiores. Este ano, bancos como Guangzhou Bank, Qishang Bank, Qingdao Bank, Dongguan Rural Commercial Bank, Zhongshan Rural Commercial Bank e Jilin Bank receberam aprovações para emitir títulos de segundo nível, títulos perpetuamente subordinados ou títulos de capital sem prazo fixo. Entre eles, Jilin Bank e Guangzhou Bank receberam, respectivamente, limites máximos de 15 bilhões e 10 bilhões de yuans para esses instrumentos.

No entanto, na prática, os canais mais eficazes de reforço de capital continuam sendo a capitalização em dinheiro e a emissão de ações ou fundos específicos.

O capital total dos bancos comerciais inclui o capital de primeira e segunda linhas, sendo que o de primeira linha inclui o núcleo de capital de primeira linha e outros componentes. O núcleo de capital de primeira linha é a zona de amortecimento mais importante dentro de toda a reserva de capital, absorvendo inicialmente as perdas no dia a dia do banco.

“Capitalização em dinheiro inclui a entrada de novos acionistas ou a contribuição adicional de acionistas existentes, sendo uma verdadeira ‘injeção de sangue externo’.” Segundo Zeng Gang, especialista-chefe do Laboratório de Desenvolvimento Financeiro de Xangai, a entrada de novos fundos e o aumento do capital social, especialmente se o preço de emissão for superior ao valor nominal, geram um prêmio de emissão que é contabilizado como reserva de capital, aumentando diretamente o núcleo de capital de primeira linha, sendo a forma mais eficaz de complementar o capital.

Zeng também destacou que a emissão de ações por subscrição ou fundos específicos é essencialmente semelhante à capitalização em dinheiro, ambas consistindo na emissão de novas ações para acionistas específicos ou não, com entrada de fundos reais, aumentando o núcleo de capital de primeira linha. Atualmente, a emissão de ações adicionais tornou-se o principal canal de aumento de capital para bancos médios e pequenos não listados.

Onde estão os canais múltiplos?

Durante a Assembleia Nacional Popular de 2023, muitos deputados e membros do Comitê Nacional sugeriram otimizar a emissão de dívidas especiais de governos locais para fortalecer o apoio político à captação de capital dos bancos médios e pequenos. Por exemplo, Liu Yà, presidente do Banco de Importação e Exportação da China e deputado do Congresso Nacional do Povo, sugeriu que, sob orientação do regulador financeiro nacional, as dívidas especiais de governos locais sejam emitidas de forma regular por províncias, ajudando a criar um mecanismo de longo prazo para complementar o capital desses bancos; uma deputada de Zhejiang propôs abrir canais para que as dívidas especiais possam ser autoavaliadas e emitidas de forma autônoma para reforçar o capital das instituições financeiras de pequena e média dimensão.

Em julho de 2020, o Conselho de Estado decidiu permitir que as dívidas especiais de governos locais apoiem razoavelmente a complementação de capital dos bancos médios e pequenos. Como ferramenta inovadora, as dívidas especiais de bancos médios e pequenos foram lançadas em dezembro do mesmo ano; posteriormente, em 2023, houve uma emissão concentrada, e em 2024, a maior parte foi concluída. Segundo o Banco Popular da China, entre 2020 e 2022, foram emitidos 550 bilhões de yuans em dívidas especiais de governos locais, destinadas a reforçar o capital desses bancos.

Quanto à normalização do uso de dívidas especiais de governos locais para reforçar o capital dos bancos médios e pequenos, há opiniões contrárias no setor. O professor Wen Laicheng, da Universidade Central de Finanças e Economia, afirmou ao Securities Times que, atualmente, o capital estatal domina o setor bancário, e não há necessidade de novas injeções de capital acionário para garantir o controle; usar dívidas especiais para reforçar o capital dos bancos médios e pequenos, neste momento, é uma medida para prevenir riscos financeiros e manter a estabilidade, e dificilmente se tornará uma prática regular. No futuro, mesmo que se utilize dívidas especiais para apoiar esses bancos, será necessário fazer escolhas cuidadosas para garantir o pagamento de juros e evitar riscos fiscais.

Ni Jun também acredita que a normalização total das dívidas especiais de bancos médios e pequenos é relativamente limitada, pois, para evitar riscos fiscais e financeiros, bem como riscos morais e interferência excessiva de governos locais, é difícil romper o atual quadro de disciplina fiscal no curto prazo.

No entanto, em julho do ano passado, a província de Jilin emitiu 26 bilhões de yuans em dívidas especiais para apoiar bancos médios e pequenos, com os recursos sendo transferidos do Departamento de Finanças de Jilin para o Grupo Jilin JinKong, que posteriormente investiu na Jilin Rural Commercial Bank, ajudando a melhorar a adequação de capital e a resistência ao risco do banco. Este caso é visto como uma “reinicialização” das dívidas especiais de bancos médios e pequenos.

“Com base nos sinais regulatórios de 2026, o ritmo de apoio por meio de dívidas especiais para bancos médios e pequenos já acelerou claramente.” Ni Jun afirmou que o caso de Jilin representa uma evolução de uma abordagem dispersa para uma integração de suporte às cooperativas rurais provinciais, oferecendo um modelo replicável em várias regiões do país; ao mesmo tempo, a declaração do regulador de “estudar formas diversificadas de complementar o capital das instituições financeiras de pequena e média dimensão” envia um sinal de apoio.

Assim, espera-se que em 2026 possa haver aumento na quantidade de dívidas especiais ou mudanças no uso dessas dívidas (por exemplo, de reforço de capital para fusões e aquisições). Na prática, Ni Jun acredita que as dívidas especiais continuarão sendo uma ferramenta-chave de alívio de dificuldades, e a inovação no uso para apoiar fusões e aquisições se tornará mais comum.

Além disso, Li Yunze, durante a Assembleia Nacional Popular deste ano, mencionou que “poderá ser explorada a captação de mais fundos sociais por meio de mecanismos de mercado, como fundos de seguros”, abrindo ainda mais o espaço para o mercado. Ni Jun afirmou que fundos de seguros, fundos de seguridade social e outros fundos de longo prazo, bem como instrumentos de capital conversível e outras inovações, serão gradualmente utilizados para atender às diferentes necessidades de reforço de capital dos bancos médios e pequenos, formando um mecanismo de suporte de longo prazo.

Como muitas opiniões do setor enfatizam, o reforço de capital é apenas uma etapa na reforma e na gestão de riscos das instituições financeiras de pequena e média dimensão; no futuro, será necessário também introduzir investidores estratégicos, otimizar a estrutura acionária e a governança corporativa, promovendo uma mudança de “sangue externo” para “sangue interno”, para sustentar um desenvolvimento de alta qualidade a longo prazo.