CITIC Securities: Melhorar a qualidade e a eficiência, reformas para romper o impasse——Reflexões sobre o estudo do relatório orçamental fiscal de 2026

Escrito por｜胡玉玮 周之瀚

O orçamento fiscal de 2026 apresenta a característica de uma divisão clara entre receitas e despesas nos quatro livros contábeis, com uma estrutura em contínua otimização. O suporte tributário do orçamento público geral é reforçado, o orçamento de fundos governamentais estabiliza-se no fundo do ciclo, a coordenação do orçamento de capital estatal aumenta, e a linha de base de bem-estar social do fundo de seguridade social é consolidada. As políticas fiscais e tributárias refletem três orientações principais: o declínio do suporte temporário não tributário, a continuação do aprofundamento do padrão de tributação dominante, e uma melhora significativa na estabilidade da receita fiscal; a taxa de déficit amplo diminui ligeiramente, mas as políticas fiscais continuam a focar na melhoria da qualidade e na eficiência, com a coordenação de dívidas especiais, títulos especiais e instrumentos quase fiscais centrados na quantidade de trabalho físico, com foco na expansão da demanda interna como linha principal; a reforma fiscal e tributária avança em fases, com curto prazo focado na arrecadação de lucros de capital estatal e na reforma do orçamento de base zero, enquanto a médio e longo prazo a reforma do imposto ao consumo pode entrar em uma janela de avanço substancial, com pilotos de administração tributária possivelmente implementados primeiro em categorias maduras, acelerando a modernização do sistema fiscal e tributário.

Os relatórios orçamentários centrais e locais de 2026 delineiam uma trajetória clara de aumento da eficiência do orçamento fiscal ativo, otimização estrutural e implementação de reformas. Os quatro livros contábeis apresentam uma divisão nas receitas e despesas, com uma estrutura em contínua otimização: o orçamento público geral aumenta suas receitas e despesas, com crescimento liderado pela receita tributária, reforçada pelo aumento do volume de fundos transferidos; o orçamento de fundos governamentais estabiliza-se no fundo do ciclo, com otimização na estrutura de instrumentos de dívida, mantendo-se em 4,4 trilhões de yuans em dívidas especiais focadas na quantidade de trabalho físico em infraestrutura, e as despesas evoluem para maior qualidade e eficiência; a receita do orçamento de capital estatal, embora ligeiramente recuada devido ao pequeno declínio nos lucros das empresas estatais, mantém um alto volume de transferências para o orçamento público geral; o orçamento do fundo de seguridade social cresce de forma estável, com subsídios contínuos do governo, acumulando saldos residuais que reforçam a resistência do fundo; a coordenação nacional melhora a capacidade de resistência ao risco do fundo.

No âmbito das políticas fiscais e tributárias, a receita não tributária, devido ao efeito de base, retorna à normalidade, enquanto o padrão de tributação dominante continua a se aprofundar, com uma redução moderada na carga macrofiscal, promovendo uma interação positiva entre redução de encargos e aumento de receitas. O déficit fiscal amplo diminui ligeiramente, não por contração de políticas, mas por mudança na abordagem de expansão de escala para melhoria da qualidade e eficiência, com otimização na emissão de dívidas especiais e uso coordenado de instrumentos quase fiscais, focando na expansão da demanda interna por meio de investimentos estáveis, estímulo ao consumo e benefícios sociais. A reforma fiscal e tributária define direções claras de curto e longo prazo: no curto prazo, a otimização da arrecadação de lucros de capital estatal e a implementação completa do orçamento de base zero aumentam a eficiência na gestão de fundos públicos; no médio e longo prazo, a expansão do escopo de tributação do imposto ao consumo, ajustes nas taxas e possíveis mudanças na cadeia de arrecadação, com foco na inclusão de produtos de alto consumo energético, poluentes ou com externalidades negativas, além de explorar a transferência de algumas operações de tributação para o varejo, visando fortalecer a arrecadação local e reduzir a dependência de receitas de terras. A implementação dessas reformas será gradual, com pilotos em categorias específicas como veículos de luxo, joias e relógios de alta gama, petróleo, apoiando a estruturação do sistema tributário local e a otimização da estrutura fiscal geral. De modo geral, a política fiscal de 2026 busca equilibrar crescimento estável e sustentabilidade, com uma estrutura reformada que libere o potencial de políticas públicas para apoiar o desenvolvimento econômico de alta qualidade.

1. Características e Tendências de Operação dos Quatro Livros Contábeis Fiscais

(1) Introdução aos Quatro Livros Contábeis Fiscais

O sistema de controle fiscal da China é composto por quatro livros: orçamento público geral, orçamento de fundos governamentais, orçamento de capital estatal e orçamento do fundo de seguridade social. Cada um desempenha funções específicas e coordena-se para formar um sistema completo de regulação fiscal, sendo o núcleo das políticas fiscais ativas de 2026. O orçamento público geral, como o núcleo do sistema fiscal restrito, mantém a estabilidade da economia nacional e garante investimentos em áreas estratégicas, com receita predominantemente tributária (acima de 80%), complementada por receitas não tributárias (abaixo de 20%). Seus gastos concentram-se em serviços públicos gerais, defesa, educação, ciência e tecnologia. O orçamento de fundos governamentais depende principalmente de receitas de transferências de direitos de uso de terras estatais, destinando-se a desenvolvimento de terras e reurbanização de áreas de moradia precária, sendo uma fonte importante de financiamento para infraestrutura local e melhorias sociais. O orçamento de capital estatal tem como principal fonte de receita os lucros de capital estatal (dividendos e lucros retidos), com despesas focadas no desenvolvimento de empresas estatais, seguindo rigorosamente o equilíbrio entre receitas e despesas, sem déficit. O orçamento do fundo de seguridade social é dedicado a fundos específicos, com receitas principalmente de contribuições sociais, e despesas voltadas ao pagamento de benefícios sociais, sendo uma importante garantia para o bem-estar social.

Para 2026, as escalas de receitas e despesas dos quatro livros apresentam diferenças: receita do orçamento público geral de 220,7 trilhões de yuans, despesa de 300,1 trilhões; receita do orçamento de fundos governamentais de 58,076 trilhões, despesa de 118,663 trilhões; receita do orçamento de capital estatal de 7,966 trilhões, despesa de 2,921 trilhões; receita do fundo de seguridade social de 130,89 trilhões, despesa de 118,144 trilhões. Em termos de proporção, o orçamento público geral e o de fundos governamentais representam cerca de 67% do total de receitas fiscais, sendo o núcleo do controle fiscal. Quanto à coordenação de fundos, o orçamento público geral pode ajustar recursos entre fundos e capital estatal, enquanto o fundo de seguridade social opera com mecanismo de “entrada exclusiva”, recebendo apenas transferências do orçamento geral, reforçando a proteção social.

(2) Receita e Despesa do Orçamento Público Geral

Em 2025, o desempenho do orçamento público geral mostra uma tendência de “receitas sob pressão, estrutura otimizada, despesas de maior qualidade”: a receita tributária, de 93,963 trilhões de yuans, cresceu 0,8%, enquanto a receita não tributária, de 39,682 trilhões, caiu 11,3%, devido a receitas pontuais do ano anterior. A receita total, incluindo fundos de estabilização, transferências e lucros de capital, atingiu 231,8 trilhões, com uma execução de 96,8% do orçamento, crescimento de 1,0%. Os principais gastos concentram-se em educação, tecnologia, bem-estar social e defesa, garantindo a implementação de estratégias nacionais e a proteção social. O déficit ficou em 56,6 trilhões de yuans, controlado dentro do previsto, mantendo a operação fiscal estável.

Em 2026, o orçamento geral apresenta crescimento de receitas de 1,8% para o orçamento central e 2,4% para o local, totalizando 220,7 trilhões de yuans, com crescimento de 2,2%. A receita tributária aumenta 2,9%, reforçando sua posição como principal motor de crescimento, enquanto a receita não tributária diminui 1,3%. As despesas totais sobem 4,4%, atingindo 300,1 trilhões, com maior foco em áreas prioritárias, reforçando a política fiscal contracíclica. O déficit permanece em torno de 5,89 trilhões de yuans, controlado dentro do esperado.

(3) Orçamento de Fundos Governamentais

Em 2025, a receita de fundos governamentais caiu 7%, para 57,704 trilhões de yuans, devido à redução na receita de direitos de uso de terras, compensada por dívidas e títulos especiais, que totalizaram 120,1 trilhões de yuans, com instrumentos de dívida representando 51,6% do total. Os gastos atingiram 112,9 trilhões, crescimento de 11,3%, concentrados em infraestrutura, urbanização e desenvolvimento territorial, apoiando a estabilidade macroeconômica. Em 2026, a receita de fundos se estabiliza em 58,076 trilhões, com crescimento de 0,6%, apoiada por dívidas de longo prazo e títulos especiais, enquanto os gastos crescem 5,1%, mantendo o foco em projetos de infraestrutura e obras físicas.

(4) Orçamento de Capital Estatal

Em 2025, a receita de capital estatal superou as expectativas, crescendo 25,8%, atingindo 8,547 trilhões de yuans, impulsionada pelo aumento na arrecadação de lucros de empresas estatais, especialmente no setor central, onde a receita cresceu 73,3%. Os gastos totalizaram 2,647 trilhões, com aumento de 10,3%, principalmente para reforçar a capitalização de empresas estatais e apoiar inovação, reestruturação e desenvolvimento de setores estratégicos. Em 2026, a receita diminui 6,8%, para 7,966 trilhões, refletindo ciclos de lucros das empresas, enquanto os gastos crescem 10,3%, com foco em suporte a empresas e inovação tecnológica, e uma alta proporção de recursos (64,5%) transferidos ao orçamento geral.

(5) Orçamento do Fundo de Seguridade Social

Em 2025, a receita do fundo de seguridade social atingiu 126 trilhões de yuans, crescendo 4,9%, com contribuições de seguridade social de 91,198 trilhões e subsídios do governo de 29,115 trilhões, garantindo a sustentabilidade do fundo. Os gastos totalizaram 111,4 trilhões, crescimento de 5,4%, com saldo de 14,6 trilhões e saldo acumulado de 159,6 trilhões, reforçando a capacidade de pagamento e a estabilidade do sistema. Em 2026, a receita totaliza 130,89 trilhões, crescimento de 3,9%, com contribuições de 93,9 trilhões e subsídios de 31,1 trilhões, enquanto os gastos sobem 6%, mantendo o saldo elevado e reforçando a resiliência do fundo.

2. Direções e Focos das Políticas Fiscais e Tributárias

(1) Redução do suporte temporário não tributário e aprofundamento do padrão de tributação

De 2024 a 2025, a recuperação macroeconômica e receitas não tributárias pontuais impulsionaram a receita fiscal, mas em 2025, a receita não tributária caiu 11,3%, enquanto a tributária cresceu 0,8%. Para 2026, a receita tributária deve crescer 2,9%, enquanto a não tributária diminui 1,3%, indicando uma estrutura fiscal mais equilibrada e dependente de receitas tributárias sólidas. A participação do imposto no orçamento geral sobe de 79,6% em 2024 para níveis superiores, reforçando o papel do imposto como principal fonte de receita, enquanto a dependência de receitas não tributárias temporárias diminui, promovendo uma arrecadação mais estável e sustentável.

(2) Redução moderada do déficit fiscal amplo e foco na expansão da demanda física

Em 2026, o déficit fiscal geral é estimado em cerca de 4%, ou 5,89 trilhões de yuans, com uma combinação de dívidas especiais e títulos de longo prazo apoiando a recuperação econômica. A emissão de dívidas especiais mantém-se em 4,4 trilhões de yuans, com foco na formação de trabalho físico em infraestrutura, transporte, energia, habitação e revitalização urbana, além de apoiar projetos em áreas rurais e de bem-estar social. Instrumentos quase fiscais, como fundos de desenvolvimento e fundos de investimento, continuam a ser utilizados para apoiar setores estratégicos, promovendo uma recuperação macroeconômica equilibrada.

(3) Reforma fiscal e tributária em fases, com foco na reforma do imposto ao consumo

A reforma do imposto ao consumo, incluindo ajustes na abrangência e nas taxas, é uma prioridade de médio a longo prazo. A inclusão de produtos de alto consumo energético, poluentes ou com externalidades negativas na base de tributação, além de possíveis transferências de operações de tributação para o varejo, visa fortalecer a arrecadação local e reduzir a dependência de receitas de terras. A implementação será gradual, com pilotos em categorias específicas como veículos de luxo, joias, relógios de alta gama e petróleo, usando sistemas de fiscalização avançados e análise de dados para garantir eficiência e controle.

(4) Desafios e riscos

Apesar das perspectivas positivas, há desafios como a implementação incompleta de políticas, desaceleração econômica, volatilidade do mercado imobiliário, aumento do endividamento local, riscos geopolíticos e instabilidade internacional, que podem afetar a execução das políticas fiscais e a estabilidade macroeconômica.

Relatório de Análise: “Aprimoramento e Eficiência, Reformas para Superar Obstáculos — Reflexões sobre o Orçamento Fiscal de 2026”

Data de Publicação: 16 de março de 2026

Instituição: CITIC Securities Co., Ltd.

Analistas:

胡玉玮 SAC nº: S1440522090003

周之瀚 SAC nº: S1440524090001

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