“Los 10 billones de yuan en fondos de reserva en estado de sueño”

Pregunta a la IA · ¿Por qué el sistema de fondo de previsión para vivienda (公积金) llega a reformas intensivas después de 30 años?

“Desde este año, más de 30 regiones de todo el país han optimizado las políticas relacionadas con el fondo de previsión para vivienda.”

** Texto / Ba Jiu Ling**

A altas horas de la noche, Xiao Zhou iba trazando con el dedo en su cuenta del fondo de previsión para vivienda mientras estudiaba las reglas de uso. Como alguien nacido en los 90, trabaja en su ciudad local y no necesita comprar ni alquilar casa, ese dinero que tiene ahí no lo ha utilizado; son varios miles y, aun así, los intereses anuales son solo unas decenas.

Como a muchas personas, a Xiao Zhou se le ocurrió aprovechar el fondo de previsión para vivienda, pero él también tenía la misma confusión: es dinero de su propia cuenta, entonces ¿por qué, aparte de la compra de una casa, no se puede usar habitualmente? ¿Por qué se diseñó el fondo de previsión para vivienda desde el principio?

Miremos primero al siglo pasado de los años 90, en el que Xiao Zhou todavía no había nacido.

** Fondo de previsión para vivienda poco útil**

En 1991, para adaptarse a la ola de comercialización de la vivienda, Shanghái tomó como referencia el sistema de fondo de previsión para vivienda de Singapur e inició primero los ensayos de este sistema en nuestro país, y luego lo fue promoviendo gradualmente a nivel nacional. Tras varios años de preparación, en 1999 el Consejo de Estado promulgó oficialmente el “Reglamento de Gestión del Fondo de Previsión para Vivienda (住房公积金管理条例)”, lo que marcó la consolidación formal del sistema de fondo de previsión para vivienda en China.

Shanghái inicia el piloto del sistema de fondo de previsión para vivienda en 1991

Fuente de la imagen: Ningbo Desarrollo y Construcción (住建)

El funcionamiento básico de este sistema es: cada mes, los trabajadores y la unidad en la que trabajan depositan dinero en la cuenta personal del trabajador del fondo de previsión para vivienda. El monto que deposita el trabajador = base × proporción de depósito del fondo de previsión para vivienda del trabajador; el monto que deposita la unidad = base × proporción de depósito del fondo de previsión para vivienda de la unidad. La base es el salario promedio mensual del trabajador del año anterior, y la proporción es del 5% al 12%.

Esta suma depositada se acumula durante largo tiempo y solo se utiliza al comprar una casa. El centro de gestión del fondo de previsión para vivienda encarga al banco otorgar préstamos con intereses bajos a los compradores. De ello se desprende que la posición del sistema de fondo de previsión para vivienda de China es “garantía de vivienda”, con el objetivo de ayudar a los residentes de China, especialmente a los hogares de ingresos medios y bajos, a construir capacidad de compra de vivienda mediante “ahorro obligatorio + préstamo con intereses bajos”.

Cabe destacar que este reglamento se revisó dos veces, en 2002 y en 2019 respectivamente. Al tratarse de un reglamento administrativo, tiene un alto nivel de eficacia jurídica y de restricción institucional en todo el país; por lo tanto, en gran medida también determina qué pueden hacer y qué no pueden hacer las políticas de fondo de previsión para vivienda de las distintas localidades.

Esta restricción es de 27 años; y durante esos 27 años, los acontecimientos cambiaron y la realidad fue transformándose.

En los últimos años, el mercado inmobiliario ha entrado en la era del inventario; la demanda de compra de viviendas ha ido bajando gradualmente. Al mismo tiempo, con la mejora del nivel material de las personas, las expectativas sobre el fondo de previsión para vivienda han pasado de un destino único para comprar casa a un gasto más flexible y más diversificado: por ejemplo, para consumo, para pagar hipotecas y alquiler, para complementar la pensión, para gastos médicos, etc.

Sin embargo, como sistema de garantía de vivienda, aunque el “Reglamento de Gestión del Fondo de Previsión para Vivienda” establece claramente que el fondo pertenece a la propiedad personal, también estipula que el fondo de previsión para vivienda debe usarse para que los trabajadores compren, construyan, reconstruyan o reparen mayormente su vivienda de residencia habitual, y no se permite desviarlo para otros fines.

Mientras tanto, en el pasado, muchas personas trabajaban y gastaban en sus lugares de origen y compraban casas allí. Pero hoy, la gente se desplaza con frecuencia entre distintas ciudades; la necesidad de “seguir el fondo con la persona” es cada vez más urgente. No obstante, actualmente, el fondo de previsión para vivienda es gestionado por los centros de gestión del fondo de previsión para vivienda establecidos por cada provincia y región autónoma; funcionan de forma cerrada y aislada entre sí, y la eficiencia de la asignación de fondos entre diferentes regiones no es alta: algunas zonas tienen fondos muy ociosos, mientras que otras ya están al límite.

Como resultado, a algunas personas les pasa esto: trabajan en grandes ciudades y depositan su fondo de previsión; después de unos años quieren volver a su ciudad natal para comprar casa, pero los trámites de extracción y transferencia son engorrosos, y la experiencia de usarlo a través de ciudades no es fluida.

La ventaja en tasas de interés también se ha debilitado. Hace más de veinte años, una tasa del 4% era bastante objetiva frente al crédito comercial del 6%; pero hoy, ambas prácticamente no se diferencian, y fluctúan en torno al 3%.

Además, con la escalada de los precios de las viviendas, el monto máximo de los préstamos que ofrece el fondo de previsión también parece insuficiente. Tomando como ejemplo Shanghái y Pekín: el precio de una vivienda de 80 m² supera los 4 millones de yuanes, pero el monto máximo de préstamo del fondo de previsión para la primera vivienda para residentes de ambos lugares es de solo 1,2 millones de yuanes.

Bajo múltiples restricciones, el sistema de fondo de previsión para vivienda se ha vuelto “un hueso duro” para mucha gente. En 2024, en China hubo 81,27 millones de personas que extrajeron fondo de previsión, lo que equivale al 46,10% del total de personas que efectivamente realizan depósitos; es decir, en China más de la mitad de los depositantes solo deposita y no usa.

Fuente de la imagen: Ministerio de Finanzas de la República Popular China

El gran volumen de fondo de previsión bloqueado también se refleja de manera intuitiva en el saldo: en 2016, el saldo de depósitos del fondo de previsión para vivienda en China era de 4,56 billones de yuanes; a finales de 2024, esta cifra ya había subido a 10,92 billones de yuanes.

Con tantos factores, desde este año, las cúpulas del gobierno han mencionado con frecuencia la reforma del sistema de fondo de previsión para vivienda en reuniones de alto nivel.

A finales de 2025, en la Conferencia de Trabajo Económico Central, se señaló que se debe profundizar la reforma del sistema de fondo de previsión para vivienda. Es la primera vez que se nombra de manera individual el fondo de previsión para vivienda en los comunicados de las reuniones de los últimos diez años; en las dos sesiones de este año, el Discurso de Trabajo del Gobierno escribió: “Reducir la tasa de interés de los préstamos del fondo de previsión para vivienda personal” y “Profundizar la reforma del sistema de fondo de previsión para vivienda”; y en 11 años, el Discurso de Trabajo del Gobierno vuelve a mencionar el fondo de previsión para vivienda.

** Reformas intensivas**

Con orientación de las cúpulas, cada región lo lleva a la práctica.

Hasta ahora, más de 30 localidades de todo el país ya han optimizado políticas relacionadas con el fondo de previsión para vivienda.

En general, estas políticas tienen las siguientes características:

En primer lugar, que el fondo de previsión para vivienda tenga más usos; en segundo lugar, que al usarlo sea más flexible; en tercer lugar, que al comprar vivienda sea más útil; y en cuarto lugar, que sea más universal.

**◎ Primero, completar la ventaja del fondo de previsión para vivienda es la zona donde se concentra con más fuerza la capacidad de reforma de cada localidad: incluye aumentar el tope del monto de préstamos del fondo, reducir la tasa de interés de los préstamos, apoyar la ayuda intergeneracional mediante el fondo de previsión, ajustar la determinación del número de veces de préstamos con fondo de previsión, extender el plazo de los préstamos del fondo para vivienda, impulsar iniciativas como “comercial a fondo (商转公)”, etc.

Por ejemplo, Shanghái elevó el monto máximo del préstamo del fondo de previsión; tras el ajuste, los topes de préstamo para la primera y la segunda vivienda alcanzaron 2,4 millones de yuanes y 2 millones de yuanes respectivamente. En casos que cumplan condiciones adicionales, también se puede aumentar adicionalmente en un 35% hasta 3,24 millones de yuanes;

Fuzhou aplica a las familias numerosas con hijos que compran una segunda vivienda de residencia propia una tasa conforme al estándar de la primera vivienda;

Taiyuan extendió el plazo de los préstamos del fondo de previsión para vivienda, que como máximo no puede exceder 30 años;

La zona de Lixian (澧县) en Changde permite que, cuando el saldo de la cuenta del fondo de previsión para vivienda de la persona que compra una casa y de su cónyuge no alcanza, según las normas se extraiga el saldo de las cuentas de los padres y los hijos de ambos para comprar la vivienda de residencia habitual…

Fuente de la imagen: Shanghai Fabu (上海发布)

**◎ En segundo lugar, para resolver problemas como la caída de la demanda de compra de viviendas y el uso demasiado limitado del fondo de previsión, cada localidad se esfuerza por ampliar los canales de uso del fondo, para que el fondo de previsión pase de ser un “fondo único para compra de vivienda” a ir cubriendo un “fondo de consumo de vivienda” más amplio.

Por ejemplo, Changchun apoya la extracción del fondo de previsión para vivienda para subvencionar las cuotas de administración de propiedades; si la vivienda está ubicada en el área urbana de Changchun, el monto de extracción por cada unidad no supera los 3000 yuanes al año. Además, el fondo de previsión también puede usarse para pagar el impuesto de timbre sobre compraventas (契税), para instalar o actualizar ascensores, etc.; Fuzhou apoya el uso del fondo de previsión para la remodelación de viviendas de residencia habitual y la compra de plazas/espacios de garaje (车库（位）), etc.; Chengdu define varios usos del fondo de previsión, como la compra de plazas de estacionamiento, extracción por enfermedades graves…

Según el análisis del presidente de Zhiben She, Xue Qinghe, en el futuro el rango de uso del fondo de previsión se abrirá aún más, y abarcará principalmente usos relacionados con el bienestar de la gente, como alquiler de vivienda, remodelaciones, calefacción, pensiones, desempleo, natalidad, educación, gastos médicos, etc. Pero, el uso del fondo de previsión no se ampliará al consumo diario, porque eso se aparta del objetivo inicial de diseño del sistema de fondo de previsión para vivienda como garantía de vivienda.

El fundador del Iceberg Think Tank, Wei Yingjie, también considera que el fondo de previsión para vivienda resuelve el problema de la vivienda; si se desvía de ese objetivo, se pierde el significado del diseño del sistema. Por eso, sin entrar a si extenderlo al turismo o al consumo diario sería viable, en la situación actual, el fondo de previsión aún tiene muchos aspectos que se pueden mejorar en torno a los préstamos hipotecarios de vivienda y la satisfacción de necesidades de vivienda.

Ciudadanos que consultan y realizan trámites en la ventanilla del fondo de previsión para vivienda

Además de orientar el fondo de previsión hacia el “consumo de vivienda”, también se han planteado sugerencias para interconectarlo con las cuentas de pensiones.

**Como informó el Beijing News (新京报), se puede en algunas ciudades poner a prueba la autorización para que el fondo de previsión en exceso se transfiera automáticamente a la cuenta de pensiones, **y además se ofrecen opciones de inversión diferenciadas.

Zhang Bo, director del Instituto de Investigación de 58 Anjuke, estima que, bajo el supuesto de que ya se satisfizo la demanda personal de vivienda, en los próximos 5 a 10 años, la proporción de fondos que se permite transferir desde las cuentas del fondo de previsión hacia cuentas de pensiones probablemente aumente gradualmente hasta el rango de 30% a 50%.

Xue Qinghe piensa que, cuando sea oportuno, el fondo de previsión para vivienda puede integrarse en la cuenta de la seguridad social, y que el fondo de la seguridad social lo gestione y asigne de manera unificada; el comentarista financiero Liu Xiaobo dijo que esto es algo bueno, pero necesita apoyo de políticas para la reducción/exención de impuestos…

No obstante, Wei Yingjie advierte que esta medida debe tomarse con cautela. Señala que el fondo de previsión es un activo personal; en realidad, se puede “retirar”. En cambio, la pensión personal se centra en la inversión a largo plazo para aumentar el valor; la diferencia de liquidez entre ambos es extremadamente grande. Después de transferir el fondo de previsión a una cuenta de pensiones, cómo se extrae a partir de ahora, y cómo se extrae (e incluso si implica impuesto sobre la renta personal), debe quedar claramente definido. Por lo tanto, en el caso de que el plan de reforma aún no esté maduro, no conviene lanzarlo de forma apresurada.

Sobre el problema de que el fondo de previsión no es lo suficientemente flexible, en la actualidad, algunas regiones ya han simplificado los procesos de transferencia y retiro. Por ejemplo, Shanghái optimizó el procedimiento de conexión para la transferencia entre lugares; cuando los empleados cambian la ciudad de trabajo, pueden tramitar la transferencia en línea y ya no necesitan ir y venir para atender ventanillas en dos lugares.

Miniprograma del fondo de previsión para vivienda del teléfono móvil

El abogado Dong Yizhi, del despacho legal de Shanghai Zhengce, y Bai Xue, una líder de opinión en el mercado inmobiliario de Shanghai, estiman que, la medida de expansión importante de la reforma del fondo de previsión para vivienda es impulsar a través de regiones la contribución, extracción y préstamos del fondo de previsión en otros lugares, rompiendo el estado de operación cerrada de los fondos entre provincias y ciudades. En el futuro, es posible que primero se explore el establecimiento de un mecanismo de asignación de fondos en grupos de ciudades como el Jing-Jin-Ji y el delta del río Yangtsé (Yangtze River Delta), para lograr los principios básicos de “depósito fuera del lugar, uso en el lugar” y “apoyo mutuo con fondos” entre regiones.

Dong Yizhi también enfatizó que se puede lograr el “fondo de previsión sigue a la persona” mediante tecnología: a través de métodos digitales, lograr el intercambio compartido de datos a nivel nacional, establecer una cuenta digital unificada y permitir que los trámites de otros lugares se puedan realizar completamente en línea; en cuanto a los trámites entre provincias, se podría lograr “gestión en un solo sitio”. Entonces, en un contexto de gran movilidad de población, es posible que muchos problemas reales se solucionen.

◎ Por último, no se puede dejar de mencionar el tema de la universalidad del sistema de fondo de previsión para vivienda. Entre distintas ciudades y diferentes tipos de empresas, existen grandes diferencias en la contribución del fondo; algunas ocupaciones, como los puestos de empleo flexible, no cuentan con un mecanismo para aportar el fondo de previsión.

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Fuente de la imagen: Yicai (易才)

Por eso, tanto Wei Yingjie como Liu Xiaobo recuerdan que, en la reforma futura, mejorar la equidad del fondo de previsión para vivienda es muy importante, pero también hay que considerar los costos operativos de las empresas; hay que elevar el nivel del fondo de previsión de los empleados en empresas privadas mediante subsidios fiscales; al mismo tiempo, para que las personas con empleo flexible aporten el fondo de previsión para vivienda, se debe respetar completamente el principio de voluntariedad personal, y hay necesidad de establecer un mecanismo de “depositar y retirar según se deposita, salida libre” para eliminar las preocupaciones de estas personas.

Shenzhen ha otorgado la opción a la persona. La “Medida de Gestión del Fondo de Previsión para Vivienda de Shenzhen” publicada en marzo establece claramente que, además de la proporción de depósito por parte de la unidad, los empleados pueden voluntariamente elevar su propia proporción de depósito, sin exceder el 12%; además, la nueva normativa también deja claro que las personas con empleo flexible pueden aportar, retirar y usar el fondo de previsión de acuerdo con la normativa.

Fuente de la imagen: Oficina de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural de Shenzhen

Conclusión

Del “¿puede usarse?”, al “¿es bueno de usar?”, el camino del fondo de previsión para vivienda es evidente que aún no ha terminado. Pero el destino del camino es activarlo cuanto antes y aumentar el fondo de previsión para vivienda de China, cuyo total ya supera los 10 billones de yuanes en fondos dormidos, para que pueda desempeñar un papel de manera eficiente.

Fuentes de referencia:

1. “La ‘mención’ del fondo de previsión para vivienda por parte del Gobierno Central, ¿qué señal libera?”, Diario del Pueblo (人民日报), 2026.1

2. “Informe anual 2024 del fondo de previsión para vivienda en todo el país”, Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural (住房城乡建设部), Ministerio de Finanzas (财政部), Banco Popular de China (中国人民银行), 2025.5

3. “El fondo de previsión podría recibir grandes reformas”, Informe de Economía del Siglo XXI (21世纪经济报道), 2026.1

4. “Conectar ‘vivienda y pensiones’: ¿puede la reforma del fondo de previsión tomar como referencia la experiencia de Singapur?”, Comentario del Beijing News (新京报), 2026.1

Autor | Jiang Zihan | Editor responsable | He Mengfei

Director editorial | He Mengfei | Fuente de la imagen | VCG, red

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