Se avecina la reforma del "Impuesto adicional local", ¿cómo se establecerá un nuevo impuesto de billones de yuanes?

问AI · ¿Cómo puede la reforma del impuesto adicional local evitar la competencia desleal entre regiones?

Para abordar las dificultades financieras locales, el central planea un nuevo tipo de impuesto local: el impuesto adicional local se avanzará aún más.

Recientemente se publicó el “Informe sobre la ejecución del presupuesto central y local de 2025 y el borrador del presupuesto central y local de 2026” (en adelante, “informe del presupuesto”), que al desplegar la profundización de la reforma del sistema fiscal y tributario de este año, exige mejorar el sistema tributario local, expandir las fuentes de impuestos locales, impulsar la reforma del impuesto adicional local, entre otros.

Actualmente, China no tiene un impuesto adicional local, es un nuevo tipo de impuesto que aún está en estudio. En el Tercer Pleno del XX Congreso del Partido celebrado en julio de 2024, se propuso por primera vez estudiar la fusión del impuesto de mantenimiento y construcción urbana, el recargo de educación, y el recargo educativo local (es decir, un impuesto y dos recargos) en un impuesto adicional local, autorizando a las localidades a determinar tasas específicas dentro de un cierto rango.

El profesor Liu Jindong, vicepresidente de la Escuela de Finanzas y Tributación de la Universidad de Finanzas y Economía de Shandong, presta atención a la reforma del impuesto adicional local. Él le dijo a Yicai que este informe del presupuesto exige claramente impulsar la reforma del impuesto adicional local, lo que envía una señal importante sobre el inicio de esta reforma. La reforma del impuesto adicional local parece simple, ya que “un impuesto y dos recargos” ya existen; fusionarlos directamente es como “vender vino viejo en botellas nuevas”. Pero, de hecho, el impuesto adicional local implica cambios en la base impositiva, la formulación y ajuste de las tasas impositivas, así como la coordinación de otras medidas complementarias, no es simplemente una “fusión”. Esta reforma tampoco se puede lograr de la noche a la mañana, necesita ser promovida gradualmente durante el período del “Quinto Plan Quinquenal”.

Dificultades de la reforma

Desde que en 2016 se implementó la transformación del impuesto sobre la renta en el impuesto al valor agregado, el tradicional impuesto principal local, el impuesto sobre la renta, ha salido del escenario histórico. Aunque se ha mantenido la estabilidad financiera local aumentando la proporción de ingresos del impuesto al valor agregado compartidos entre el gobierno central y local, la pérdida de este impuesto principal, junto con la desaceleración económica, la baja de precios en el mercado inmobiliario, el impacto del comercio exterior y las reducciones fiscales, ha agravado las contradicciones entre los ingresos y gastos fiscales locales.

Para resolver las dificultades financieras locales y aumentar la autonomía financiera local, el central ha propuesto el concepto del impuesto adicional local mencionado anteriormente, y las declaraciones relacionadas en el informe del presupuesto de este año significan que la reforma para establecer un nuevo impuesto adicional local avanza de manera constante.

El profesor Wang Yongjun de la Universidad de Finanzas Centrales le dijo a Yicai que el impuesto adicional local tiene ventajas únicas en comparación con la distribución de ingresos de impuestos compartidos y las transferencias del gobierno central a los locales. Por un lado, asegura que los gobiernos locales puedan compartir de manera justa y estable los grandes impuestos de base líquida (como el impuesto al valor agregado) con el central; por otro lado, otorga a los locales la autonomía necesaria y crucial para elegir las tasas impositivas, que está estrechamente relacionada con el gasto local y la autonomía del presupuesto.

El economista jefe de Yuekai Securities, Luo Zhiheng, le dijo a Yicai que el impuesto adicional local puede aumentar la autonomía financiera local, lo que es beneficioso para estimular la iniciativa local; por otro lado, convertir el recargo educativo, que durante mucho tiempo se ha recaudado como un cargo, en un impuesto adicional local simplifica el sistema fiscal, facilita la gestión de la recaudación y favorece el cumplimiento tributario, además de mejorar la estabilidad de los ingresos fiscales locales.

La decisión del central de fusionar “un impuesto y dos recargos” en un impuesto adicional local está relacionada con sus similitudes. Actualmente, el impuesto de mantenimiento y construcción urbana, el recargo educativo y el recargo educativo local tienen el mismo objeto de imposición, que son las entidades y personas que pagan el impuesto al valor agregado y el impuesto al consumo, y también comparten la misma base impositiva, que se basa en el impuesto al valor agregado y al consumo efectivamente pagado.

Por supuesto, “un impuesto y dos recargos” también tienen diferencias.

Por ejemplo, el impuesto de construcción es un impuesto, mientras que el recargo educativo y el recargo educativo local no son impuestos, son cargos gubernamentales, pertenecen a ingresos no fiscales, y su fusión implica convertir “dos cargos” en impuestos. Además, las tasas o tarifas de “un impuesto y dos recargos” son diferentes, y los propósitos de recaudación son distintos.

Según datos del Ministerio de Finanzas, se espera que el impuesto de mantenimiento y construcción urbana alcance 517 mil millones de yuanes en 2025, un aumento del 2.9% respecto al año anterior. Actualmente, el gobierno no ha revelado aún el tamaño del recargo educativo y del recargo educativo local. Sin embargo, “los dos cargos” tienen como base el impuesto al valor agregado y el impuesto al consumo, y se calculan a una tasa del 5%. Los datos del Ministerio de Finanzas muestran que se espera que los ingresos del impuesto al valor agregado y del impuesto al consumo en 2025 alcancen un total de 85,804 mil millones de yuanes, lo que significa que los ingresos de “los dos cargos” serán aproximadamente 429 mil millones de yuanes a una tasa del 5%. Teóricamente, los ingresos de “un impuesto y dos recargos” se acercan a 1 billón de yuanes.

Como todos los impuestos, la futura creación del impuesto adicional local depende de la determinación del propósito de imposición, el objeto de imposición, la base impositiva, la tasa impositiva, las políticas de incentivo, la administración de la recaudación, entre otros factores clave. Y esto requiere considerar múltiples factores, equilibrando la controlabilidad de la recaudación, la carga tributaria asumible, la estabilidad de los ingresos fiscales locales y la optimización de las relaciones fiscales entre el central y el local.

Liu Jindong señala que, en el futuro, se autorizará a los locales a determinar la tasa específica aplicable del impuesto adicional local dentro de un cierto rango, y la enorme magnitud de este impuesto, si se deja a la discreción del gobierno local, podría generar una serie de impactos complejos. Por ejemplo, los gobiernos locales, con el fin de atraer inversiones, podrían caer en la competencia tradicional de “bajar a la baja”, presionándose mutuamente a reducir la tasa del impuesto adicional local, lo que podría generar un efecto Mateo donde las regiones más ricas se vuelven más ricas y las más pobres más pobres, ya que solo las regiones económicamente desarrolladas pueden soportar tasas impositivas locales más bajas.

Él señala que el impuesto adicional local es un impuesto de beneficios, las regiones ricas tienen una alta concentración económica, las empresas se benefician más, y tanto la capacidad objetiva de carga fiscal como la voluntad subjetiva de pago de impuestos son generalmente más altas, formando un efecto de “renta de concentración” fiscal. En cambio, las regiones menos desarrolladas no pueden soportar una carga fiscal demasiado alta, y los gobiernos locales no pueden ofrecer demasiados incentivos fiscales, lo que en comparación con las regiones ricas parece bastante limitado.

Además, Liu Jindong menciona que establecer un impuesto adicional local es solo una de las medidas de la reforma integral del sistema fiscal, por lo que es necesario considerar su avance en coordinación con otras reformas fiscales. Por ejemplo, una de las piezas clave de la reforma fiscal es la reforma del impuesto al consumo, donde el desplazamiento de parte de los elementos impositivos a las etapas de venta al por mayor y al por menor ampliará la base impositiva del impuesto adicional local, y la cadena de deducción del impuesto al valor agregado también se ajustará y optimizará, lo que igualmente generará cambios en la base del impuesto adicional.

“Así, es evidente que el impuesto adicional local, tras la simple ‘fusión en uno’, previsiblemente experimentará ajustes y optimizaciones continuas, no solo para aumentar la magnitud del impuesto adicional local y permitirle cumplir su función complementaria en la financiación, sino también para regular y restringir los efectos secundarios del impuesto adicional local”, dice Liu Jindong.

La fijación de la tasa es clave

Debido a que el objeto y la base de imposición de “un impuesto y dos recargos” son los mismos, algunos expertos creen que es muy probable que el impuesto adicional local adopte en general el alcance y la base impositiva anteriores, pero la fijación razonable de la tasa merece ser estudiada.

Liu Jindong y otros académicos publicaron un artículo en la revista “Investigación Fiscal” donde calculan que si el impuesto adicional local se basa en el total de ingresos del impuesto al valor agregado y del impuesto al consumo, y se calcula con tasas del 10%, 12%, 15%, 17% y 20%, descubrieron que al elevar la tasa al 20%, el monto del impuesto adicional local para 2023 y 2024 podría superar los 1.65 billones de yuanes. Esta magnitud superaría a los ingresos por participación del impuesto sobre la renta de las empresas en el mismo período, solo por detrás de los ingresos por participación del impuesto al valor agregado. Esto revela claramente que la reforma del impuesto adicional local podría desempeñar un papel clave en la reestructuración del patrón de financiación local.

Liu Jindong sugiere que, en el futuro, el central debería establecer un rango de tasas para el impuesto adicional local, y que los locales determinen la tasa dentro de este rango y la sometan a la aprobación de la asamblea popular local correspondiente. Al mismo tiempo, el gobierno central debería establecer un sistema integral de evaluación de tasas del impuesto adicional local en función del déficit fiscal local, la planificación de gastos futura, el grado de concentración económica local y otros indicadores, proporcionando una guía más precisa para la fijación de tasas en cada región.

“Las medidas mencionadas pueden evitar que los gobiernos locales con déficits fiscales pequeños, poca demanda de gasto público y bajo grado de concentración establezcan tasas demasiado altas que resulten en una sobreimposición; también pueden evitar que los gobiernos locales con un alto grado de concentración económica establezcan tasas demasiado bajas, lo que causaría pérdidas fiscales y una competencia ‘interna’ en la atracción de inversiones entre regiones, manteniendo en general un funcionamiento saludable y ordenado de la economía macro”, afirma Liu Jindong.

Establecer un impuesto adicional local es una medida actual para aumentar la autonomía financiera local y aliviar las dificultades financieras locales. Además, en el lado de los ingresos, algunas reformas como la asignación de ingresos de impuestos al consumo a los locales, la optimización de la proporción de impuestos compartidos y el aumento de las transferencias generales también son medidas importantes para aumentar la financiación local.

Liu Jindong considera que la introducción del impuesto adicional local traerá directamente un aumento en los ingresos fiscales locales, pero no será suficiente para convertirse en la principal fuente de financiación local; más bien, se trata de fortalecer la gestión científica de las finanzas para que el funcionamiento de las finanzas locales sea más saludable en el futuro.

Él opina que, dado que el principal grupo de contribuyentes en el país son las empresas, el impuesto adicional local debe limitarse principalmente a usos productivos que beneficien a las empresas, como la construcción de infraestructura urbana, subsidios para capacitación y educación de empleados, y capacitación en habilidades digitales, para así mejorar el cumplimiento fiscal de las empresas y formar un mecanismo de ciclo virtuoso de ingresos y gastos fiscales, garantizando la sostenibilidad financiera local. En el futuro, se podría considerar ampliar moderadamente la magnitud del impuesto adicional local mientras se reducen continuamente los cargos no razonables relacionados con las empresas, creando así un entorno empresarial más justo, transparente y predecible.

(Este artículo es de Yicai)