【Estrategia de desarrollo】 Adiós a la financiación basada en la tierra Optimización del ecosistema de desarrollo económico local

（Título original: 【Estrategia de desarrollo】 Despídase de la “recaudación fiscal basada en la tierra”; optimice el ecosistema del desarrollo económico local)

Chen Tao

En los últimos años, el mercado inmobiliario de China ha continuado en ajustes. La relación entre oferta y demanda tanto de compradores como de vendedores de vivienda ha experimentado cambios profundos, lo que ha hecho que el modelo de dependencia de la “recaudación fiscal basada en la tierra”, en el que anteriormente las tasas por cesión de uso de suelo representaban aproximadamente cuatro décimas de los ingresos fiscales de los gobiernos locales, se vaya alejando gradualmente y posiblemente obligue a que los gobiernos locales presten aún más atención al desarrollo de alta calidad de la economía local y a la optimización del ecosistema del desarrollo económico local.

El tamaño de los ingresos por cesión de tierras se reduce año tras año. Los ingresos por cesión de tierras generalmente se refieren a los ingresos por la cesión de derechos de uso de suelo de propiedad estatal dentro del presupuesto de fondos gubernamentales. Es evidente que los ingresos por cesión de tierras de los gobiernos locales están altamente relacionados con el estado del mercado inmobiliario. Después de la reforma del sistema de vivienda en 1998, el mercado inmobiliario de China comenzó a despegar y, a partir de 2003, se registró un desarrollo rápido. En 2003, el volumen nacional de ingresos por cesión de tierras fue de 5.421 billones de yuanes, aproximadamente el 35% del ingreso fiscal total local. Después de 2003, mientras el mercado inmobiliario de China continuó una escalada rápida, los ingresos de la recaudación fiscal basada en la tierra también “subieron al compás”. En 2021, los ingresos por recaudación fiscal basada en la tierra alcanzaron su máximo de 8,5 billones de yuanes. Desde el cuarto trimestre de 2021, acompañado por el ajuste continuo de la situación de oferta y demanda en el mercado inmobiliario de China, los ingresos por cesión de tierras en todo el país en 2025 ya se han reducido aproximadamente un 40% en comparación con el máximo de 2021. Recientemente, bajo la catalización de una serie de políticas inmobiliarias, los ajustes de los precios de la vivienda en las diferentes ciudades también se han completado en gran medida. Las transacciones inmobiliarias, representadas por las ciudades de primer nivel, se han reactivado, el mercado de viviendas de segunda mano ha mantenido actividad, y algunas propiedades han registrado subidas leves, mostrando inicialmente señales de estabilización. Aun así, debemos reconocer profundamente que la situación de oferta y demanda del mercado inmobiliario de China ha cambiado de manera fundamental, y que casi no es posible que el mercado de tierras repita el patrón de incrementos continuos y rápidos del pasado.

El sistema de tierras también se ajusta en consecuencia. Recientemente, el Ministerio de Recursos Naturales y la Administración Estatal de Bosques y Pastizales publicaron conjuntamente el “Aviso sobre cómo seguir garantizando mejor los elementos de recursos naturales” (Orden de recursos naturales y emitida por el [2026] 38), el cual incluye varios elementos clave relacionados con la cesión de tierras y que posiblemente impulsará, desde el nivel institucional, que los gobiernos locales reduzcan gradualmente su dependencia de la recaudación fiscal basada en la tierra.

En primer lugar, los gobiernos locales no pueden “vender tierras” sin más; el margen de autonomía se restringe de manera considerable. Los gobiernos locales no pueden decidir por su cuenta “vender tierras”; necesitan coordinarse en el nivel provincial. Y con base en el análisis de la dirección de las políticas de apoyo a nivel de cada provincia, se prestará aún más atención y se guiará la generación de valor de la “tierra”. Es muy probable que la coordinación provincial se realice con base en la calidad y velocidad del desarrollo económico de las ciudades a nivel distrital, así como en la situación de la movilidad de la población, reflejando arreglos diferenciados de los cupos de oferta de suelo.

En segundo lugar, el trabajo de suministro de tierras podría desplazarse hacia la activación de inventarios centrada principalmente en la renovación urbana. En principio, la cantidad anual de nueva construcción y uso de suelo urbano y rural no debe exceder la superficie de suelo que se activa a través del inventario; es decir, cuanto mayor sea la superficie de suelo activada del inventario, mayor será la superficie de suelo urbano y rural que el gobierno local podrá incorporar como nueva para la construcción. Esto, en términos de mecanismos e intereses, obliga a que los gobiernos locales aumenten aún más su inversión en proyectos de renovación urbana, necesitando liberar mayor superficie de suelo urbano y rural para construcciones nuevas desde estos proyectos. Por lo tanto, es razonable esperar que, a partir de 2026, el avance de los proyectos de renovación urbana en China se acelere, y en particular el valor de los “antiguos, deteriorados y de pequeña calidad” en las áreas centrales urbanas podría volver a ser reconocido.

En tercer lugar, el desarrollo inmobiliario estará restringido. En principio, el suelo de nueva construcción no se utilizará para el desarrollo de bienes inmuebles con fines comerciales. Se prevé que a partir de 2026 la oferta de terrenos para nuevas viviendas comerciales en cada ciudad se reducirá, lo cual ayudará a controlar la oferta inmobiliaria en términos agregados y a reducir el volumen de oferta de nuevas viviendas comerciales. En la actualidad, la mayoría de las ciudades de China tienen presión por deshacerse del inventario. La reducción de los indicadores de suelo para vivienda comercial ayuda a equilibrar la oferta y la demanda, y a impulsar que el mercado inmobiliario se vaya estabilizando gradualmente.

No cabe duda de que, actualmente, los ingresos por cesión de tierras necesariamente se relacionan con la situación fiscal de los gobiernos locales y con la ruta de sus futuros ingresos y gastos fiscales. Por un lado, la dependencia de la “recaudación fiscal basada en la tierra” que se formó objetivamente durante muchos años no puede cambiar completamente de la noche a la mañana. Bajo la presión del mercado y las restricciones institucionales, los gobiernos locales también reducirán de manera autónoma su dependencia de la recaudación fiscal basada en la tierra. Por supuesto, si disminuyen los ingresos por cesión de tierras, inevitablemente habrá un faltante; por ello también se requiere gestionar de manera prudente y ordenada el impacto y los riesgos que traerá el hecho de que la recaudación fiscal basada en la tierra se vaya alejando gradualmente. Por otro lado, la caída continua de los ingresos por cesión de tierras durante cuatro años obligará a que los gobiernos locales utilicen de manera más intensiva y eficiente los fondos fiscales, presten aún más atención a la optimización y ajuste de la estructura industrial local, consoliden la competitividad del desarrollo de sus industrias clave, y aceleren el cultivo de un entorno empresarial favorable para atraer a más actores del mercado, ampliando la base de recursos financieros y aumentando los ingresos fiscales mediante el desarrollo de alta calidad de la economía local. Si se analiza desde este ángulo, la recaudación fiscal basada en la tierra que se va alejando gradualmente podría ser el catalizador del desarrollo de alta calidad de la economía local.

Los artículos de esta columna solo representan las opiniones personales del autor