Columna de Li Xunlei(Período 157)｜¿¿Es insuficiente la intensidad del gasto fiscal de nuestro país?

Según la información publicada en las “Dos Sesiones” nacionales de este año, por primera vez el gasto del presupuesto público general superará los 30 billones de yuanes. Al revisar la situación del gasto fiscal en los últimos años, hay opiniones que consideran que el gasto fiscal realmente ejecutado cada año es menor que el presupuesto, lo que indica una insuficiencia en la intensidad del gasto fiscal. Para ello, realizaremos un análisis sistemático, ya que nuestro sistema fiscal tiene “cuatro libros” contables, como lo establece la “Ley de Presupuestos”, que define que el presupuesto incluye el presupuesto público general, el presupuesto de fondos gubernamentales, el presupuesto de capital estatal y el presupuesto del fondo de seguro social, además de que el método de contabilidad es bastante complejo y requiere un estudio por categorías. Sin embargo, la principal atención en ingresos y gastos fiscales se centra en los primeros y segundos libros.

Fuente de la imagen principal: 摄图

Gasto del presupuesto público general—

El gasto fiscal real efectivamente es menor que el presupuesto

Al revisar el pasado, no es difícil notar que desde 2020, la ejecución del gasto del presupuesto público general, como primer libro contable, ha sido efectivamente menor que el presupuesto. Se puede dividir en 4 situaciones:

(1) En 2020 y 2021, los ingresos fiscales ejecutados superaron el presupuesto, pero los gastos ejecutados fueron menores que el presupuesto;

(2) En 2022 y 2023, tanto los ingresos como los gastos fiscales ejecutados estuvieron por debajo del presupuesto, con una diferencia aproximadamente similar;

(3) En 2024, tanto los ingresos como los gastos fiscales ejecutados estuvieron por debajo del presupuesto, pero la cantidad de ingresos insuficientes fue claramente mayor que la de gastos insuficientes;

(4) En 2025, tanto los ingresos como los gastos fiscales ejecutados estuvieron por debajo del presupuesto, pero la cantidad de ingresos insuficientes fue claramente menor que la de gastos insuficientes.

Historial de diferencias entre ingresos, gastos y presupuesto fiscal

Fuente: WIND, Zhongtai International

Nota: Los datos de ejecución se basan en los informes mensuales publicados por el Ministerio de Finanzas, por lo que pueden diferir ligeramente de los resultados definitivos, lo mismo aplica a continuación.

En general, después de 2020, debido a la pandemia y al ciclo de descenso del mercado inmobiliario, la tasa de crecimiento de los ingresos fiscales generales en nuestro país ha disminuido notablemente. ¿Se ha convertido esto en una causa importante de que el gasto real sea menor que el presupuesto? A continuación, se realiza un análisis detallado.

Ingresos del presupuesto público general—

Desde 2022, los ingresos ejecutados están por debajo del presupuesto

(1) En 2020, afectada por la pandemia de COVID-19, la “Dos Sesiones” nacionales se celebraron el 22 de mayo. Al elaborar el presupuesto fiscal, ya se consideró plenamente el impacto de la pandemia en los ingresos fiscales (en los primeros 4 meses de 2020, los ingresos fiscales cayeron un 14.5%, con una caída del 3.9% en enero, 21.4% en febrero, 26.1% en marzo y 15% en abril, con una tendencia de disminución mensual en el primer trimestre que luego empezó a reducirse. Se espera que, con la recuperación del orden de producción y vida, los ingresos fiscales se estabilicen y recuperen, aunque todavía con gran incertidumbre). El presupuesto de ingresos fiscales del año disminuyó un 5.3% respecto al año anterior, y la ejecución real cayó un 3.9%; el presupuesto de gastos fiscales aumentó un 3.8%, y la ejecución real creció un 2.8%.

(2) En 2021, los ingresos fiscales generales del país superaron por primera vez los 20 billones de yuanes, con un aumento del 10.7% respecto a 2020, y un crecimiento del 6.4% en comparación con 2019, logrando una recuperación en los ingresos y un superávit respecto al presupuesto, alcanzando un crecimiento de recuperación.

(3) Desde 2022, los ingresos fiscales del presupuesto público general han estado por debajo del presupuesto, principalmente por menores ingresos tributarios de lo esperado, aunque los ingresos no tributarios han jugado un papel compensatorio. Por ejemplo, en 2024, los ingresos no tributarios crecieron rápidamente, principalmente por la transferencia de beneficios especiales de las unidades centrales y el aumento en la activación de activos de recursos estatales por parte de las autoridades locales, así como por mayores ingresos por operación de capital estatal y uso remunerado de recursos (activos) estatales.

Historial de diferencias entre ingresos, gastos y presupuesto fiscal

Fuente: WIND, Zhongtai International

La característica propia de la contabilidad fiscal en China—el enfoque en “traslados y transferencias” del presupuesto general—

El déficit fiscal no es simplemente la diferencia entre ingresos y gastos, sino que también incluye traslados, transferencias y uso de remanentes.

La brecha entre ingresos y gastos del presupuesto público general es mayor que el déficit (en millones de yuanes)

Fuente: Informes presupuestarios anuales, Zhongtai International

Relación entre ingresos, gastos y déficit fiscal—presupuesto (en millones de yuanes)

Fuente: Informes presupuestarios anuales, Zhongtai International

Relación entre ingresos, gastos y déficit fiscal—ejecución (en millones de yuanes)

Fuente: Informes presupuestarios anuales, Zhongtai International

Diferencias entre presupuesto y ejecución de ingresos y gastos fiscales (en millones de yuanes)

Fuente: Informes presupuestarios anuales, Zhongtai International

Nota: En el cuarto trimestre de 2023, se emitieron 1 billón de yuanes en bonos nacionales adicionales, todos mediante transferencias a las regiones, concentrando esfuerzos en la recuperación post-desastre y en compensar deficiencias en prevención y respuesta a desastres. El déficit fiscal se incrementó en 1 billón de yuanes ese año.

En conjunto, las diferencias entre ingresos, gastos, ejecución y presupuesto fiscal están relacionadas con los siguientes factores:

(1) Cuando los ingresos del presupuesto público general superan las expectativas, los fondos fiscales pueden “quedar en reserva” de manera moderada, para afrontar años de escasez y compensar años de abundancia. Por ejemplo, en 2020-2021, cuando la ejecución superó el presupuesto, los traslados y remanentes utilizados fueron menores que el presupuesto;

(2) Cuando la economía no cumple con las expectativas o hay presión para alcanzar metas de crecimiento, se implementan políticas fiscales incrementales (como en 2023, cuando se aumentó el déficit fiscal en 1 billón de yuanes, de los cuales 500 mil millones se trasladaron al siguiente año, ya incluidos en los gastos y déficit de 2023, sin afectar los del siguiente año);

(3) Cuando la economía cumple con las metas previstas, también se puede retener parte de los recursos fiscales (por ejemplo, en 2025, los traslados y remanentes utilizados fueron menores que el presupuesto, y los gastos del presupuesto general también fueron menores que el previsto);

Por lo tanto, la insuficiencia del gasto fiscal puede deberse tanto a ingresos que no alcanzan las expectativas (similar a “gastar según lo recaudado”) como a la coordinación y redistribución de ingresos y gastos en diferentes años (como “reponer en años de abundancia”). Además, en el informe de ejecución del presupuesto de 2025 también se señala que la causa del gasto menor que el presupuesto fue “la implementación de la política de austeridad en las instituciones gubernamentales, la reducción de gastos no rígidos y no prioritarios, y algunos gastos facturados que fueron menores a lo inicialmente previsto”, reflejando también la orientación de mejorar la calidad y eficiencia del gasto fiscal.

Consideración de otros recursos fiscales no incluidos en el déficit del presupuesto general

Para un análisis completo del esfuerzo fiscal, también es necesario considerar el segundo libro contable, los fondos gubernamentales, en un sentido amplio. En los últimos años, especialmente los ingresos por bonos especiales, beneficios de instituciones financieras estatales y agencias especializadas, bonos especiales a largo plazo, inyecciones de capital en instituciones financieras centrales, nuevos bonos especiales de deuda local, y bonos de refinanciamiento local para reemplazar deuda oculta existente, han proporcionado apoyo fiscal que no está incluido en el déficit legal.

Diversas formas de apoyo fiscal (en millones de yuanes)

Fuente: Informes presupuestarios anuales, Zhongtai International

Por supuesto, cada tipo de fondo fiscal tiene diferentes vías para cumplir su efecto político. Por ejemplo, los ingresos por bonos especiales para la lucha contra la pandemia, beneficios de instituciones financieras estatales y agencias especializadas, se integran en los fondos gubernamentales, y algunos fondos se trasfieren a los presupuestos públicos generales para su uso conjunto.

Los fondos de bonos especiales a largo plazo se utilizan para apoyar la construcción de “dos grandes” y “dos nuevos”; los bonos especiales para reforzar el capital de grandes bancos estatales, pueden impulsar la concesión de créditos y crear un buen entorno financiero para la economía real; los fondos de bonos de refinanciamiento local para reemplazar deuda oculta ayudan a liberar recursos originalmente destinados a pagar deuda, para promover el desarrollo y mejorar la vida de la población.

Por lo tanto, sumar simplemente los fondos en los libros puede no reflejar completamente la intensidad y efecto de las políticas. A través de la eficiencia en el uso de recursos fiscales o el diseño de políticas, se puede lograr un mayor impacto real.

Este año, se estableció un fondo de 100 mil millones de yuanes para la coordinación fiscal y financiera para estimular la demanda interna, que incluye seis políticas en conjunto, con cuatro apoyando inversiones privadas y dos apoyando el consumo de los residentes. El financiamiento del gobierno central, mediante subsidios a préstamos, garantías de financiamiento y compensaciones por riesgos, puede reducir aún más las barreras y costos de financiamiento, guiando a más capital social a participar en el impulso al consumo y la inversión. La cooperación entre el gobierno y el mercado puede compartir riesgos en préstamos y bonos, mejorar la disposición al riesgo de las instituciones financieras, optimizar la asignación de recursos financieros, y con miles de millones en fondos fiscales, apoyar créditos que alcanzan billones de yuanes.

No obstante, para análisis comparativos, seguimos sumando los diferentes recursos fiscales en relación con el PIB.

Desde la proporción del déficit fiscal (amplio) respecto al PIB en 2020-2021, durante la pandemia de COVID-19, la intensidad del apoyo fiscal en EE. UU. fue mayor, pero luego disminuyó notablemente. En comparación, nuestro apoyo fiscal ha sido relativamente estable y en aumento, especialmente con los bonos especiales a largo plazo y las políticas de apoyo a la deuda desde 2023 y 2024, que han impulsado la intensidad del apoyo fiscal.

Proporción del déficit fiscal (amplio) respecto al PIB en China y EE. UU. (%)

Fuente: WIND, Zhongtai International

Nota: Las diferentes metodologías para calcular el tamaño y la tasa del déficit fiscal amplio generan variaciones; aquí se calcula según los montos de apoyo fiscal en las tablas anteriores.

Según la situación actual, si se comparan los apoyos fiscales de los primeros y segundos libros con un crecimiento nominal del PIB del 5%, el apoyo fiscal representa aproximadamente el 9.4% del PIB, ligeramente por debajo del 9.9% del año pasado. La posible razón es que los instrumentos financieros políticos nuevos por 500 mil millones de yuanes en el cuarto trimestre de 2025 seguirán operando este año, y los 800 mil millones de yuanes en instrumentos financieros políticos nuevos ya están desplegados desde principios de año, lo que puede atraer más inversión social, sin estar aún reflejado en los cálculos anteriores.

De hecho, el gasto fiscal en China es mucho más complejo que en los países occidentales. Además de los bonos especiales que no se consideran en el déficit del presupuesto general, existen muchas deudas de carácter semi-gubernamental que tampoco se incluyen en el déficit del presupuesto general, reflejando las características del sistema de todo el país. Por ejemplo, la financiación neta de bonos de inversión en proyectos urbanos, bonos de financiación ferroviaria, y los incrementos netos de PSL no se contabilizan en el déficit del presupuesto general, por lo que en China también existe un “déficit fiscal más amplio”.

Estimación del tamaño del “déficit fiscal amplio” en 2016-2024

Fuente: WIND, Zhongtai International

En el gráfico, se puede ver que 2021 fue un ejemplo de política fiscal más activa, con una caída en los tres años siguientes. Según los datos más recientes, desde 2025 volverá a aumentar, y en 2026 probablemente superará a 2025.

Por supuesto, el aumento en la escala del gasto fiscal implica un incremento en el apalancamiento del sector público. No siempre más gasto es mejor; lo importante es mejorar la calidad y eficiencia del gasto fiscal, promoviendo una inversión en bienes y en personas de manera equilibrada. Un dato revelador en la revista “Qiushi” en febrero indica que, desde 2008 hasta 2023, la tasa de retorno marginal de la inversión en infraestructura ha ido disminuyendo, pasando de 2.84 a 9.44. Es decir, con la misma escala de inversión, la producción se ha reducido a menos de un tercio.

Perfil del autor

Li Xunlei

El Sr. Li Xunlei es actualmente economista jefe y director del instituto de investigación de Zhongtai Securities; además, es miembro del Comité Permanente del Congreso Popular de Shanghai, miembro del Comité de Finanzas del Congreso Popular y miembro central de la Sociedad de la Tercera Vía. También es vicepresidente del Foro de Economistas Líderes de China, miembro honorario del Foro de Finanzas de China y profesor adjunto en varias universidades. Con más de 20 años de experiencia en investigación macroeconómica, finanzas y mercados de capital, ha sido economista jefe en Guotai Junan Securities y subdirector general y economista jefe en Haitong Securities; ha publicado numerosos libros y traducciones sobre economía y valores, y ha presentado más de cien artículos y informes en publicaciones académicas. Ha recibido múltiples premios por sus proyectos de investigación. Como uno de los primeros en investigar el mercado de valores doméstico, ha sido reconocido con honores como “Líder de investigación destacado local”, “Joven economista de Shanghai”, “Líder en innovación financiera en Shanghai” y “Mejor economista jefe del año”.

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