La reforma del "impuesto adicional local" comenzará

Para abordar las dificultades financieras de las regiones, el gobierno central planea implementar un nuevo impuesto local: el impuesto adicional local, que se desarrollará aún más.

El reciente informe titulado “Informe sobre la ejecución del presupuesto central y regional en 2025 y el borrador del presupuesto central y regional para 2026” (en adelante, “Informe presupuestario”), al detallar la profundización de la reforma del sistema fiscal y financiero este año, exige perfeccionar el sistema de impuestos locales, ampliar las fuentes de ingresos locales y promover la reforma del impuesto adicional local, entre otras medidas.

Actualmente, China no tiene un impuesto adicional local; este es un nuevo impuesto en estudio. En la tercera sesión plenaria del 20º Congreso del Partido, celebrada en julio de 2024, se propuso por primera vez investigar la fusión del impuesto de mantenimiento y construcción urbana, la tasa adicional de educación y la tasa adicional de educación local (es decir, un impuesto y dos tasas) en un impuesto adicional local, otorgando a las regiones la facultad de determinar las tasas aplicables dentro de ciertos límites.

El profesor Liu Jindong, vicedecano de la Facultad de Finanzas y Tributación de la Universidad de Finanzas y Economía de Shandong, expresó su interés en la reforma del impuesto adicional local. Aseguró a First Finance que el Informe presupuestario claramente pide impulsar esta reforma, enviando una señal importante para su inicio. Aunque a simple vista la fusión del impuesto adicional local parece sencilla, dado que ya existe la estructura de “una tasa y dos tasas”, la realidad es que involucra cambios en la base tributaria, ajustes en las tasas y coordinación de medidas complementarias. No es una simple unión, sino un proceso que requiere avanzar gradualmente durante el período del “Quinto Plan Quinquenal”.

Dificultades en la reforma

Desde que en 2016 se implementó la reforma del impuesto sobre las ventas, el impuesto principal tradicional de las regiones, el impuesto sobre las ventas, salió del escenario. Aunque mediante el aumento de la participación de los gobiernos locales en la distribución de los ingresos del IVA compartido con el gobierno central se mantuvo la estabilidad financiera local, la pérdida del impuesto principal, sumada a la desaceleración económica, la baja en los precios inmobiliarios, el impacto del comercio exterior y las políticas de reducción de impuestos y gastos, ha agravado continuamente los conflictos fiscales y presupuestarios regionales.

Para solucionar las dificultades financieras regionales, aumentar la autonomía fiscal local y ampliar las fuentes de ingresos, el gobierno central propuso la idea del impuesto adicional local. La declaración en el informe presupuestario de este año indica que la reforma del impuesto adicional local está avanzando de manera estable.

El profesor Wang Yongjun, de la Universidad Central de Finanzas, afirmó a First Finance que el impuesto adicional local tiene ventajas únicas en comparación con la participación en ingresos compartidos y las transferencias del gobierno central a las regiones. Por un lado, garantiza que los gobiernos locales puedan compartir de manera justa y estable las bases tributarias de gran liquidez, como el IVA, con el gobierno central; por otro, les otorga autonomía para decidir las tasas necesarias y garantizadas, estrechamente relacionadas con sus gastos y presupuestos.

El economista jefe de Yuekai Securities, Luo Zhiheng, comentó a First Finance que el impuesto adicional local puede mejorar la autonomía fiscal regional y motivar a los gobiernos locales. Además, transformar la tasa adicional de educación, que se ha recaudado tradicionalmente en forma de tarifas, en un impuesto adicional local simplifica el sistema, facilita la gestión y el cumplimiento fiscal, y contribuye a la estabilidad de los ingresos fiscales regionales.

La decisión del gobierno central de fusionar el “impuesto y las dos tasas” está relacionada con su similitud. Actualmente, el impuesto de mantenimiento y construcción urbana, la tasa adicional de educación y la tasa adicional de educación local tienen los mismos sujetos de gravamen, todos los contribuyentes de IVA y impuestos al consumo, con bases tributarias iguales, basadas en el IVA y el impuesto al consumo efectivamente pagados.

Por supuesto, también existen diferencias.

Por ejemplo, el impuesto de construcción urbana es un impuesto, mientras que la tasa adicional de educación y la tasa adicional de educación local no lo son; son tasas administrativas, ingresos no tributarios, y su fusión implica cambios en las “dos tasas”. Además, las tasas o tarifas varían y sus objetivos de recaudación difieren.

Según datos del Ministerio de Finanzas, en 2025 el impuesto de mantenimiento y construcción urbana alcanzará los 517 mil millones de yuanes, con un aumento del 2.9% respecto al año anterior. Aún no se han divulgado cifras para la tasa adicional de educación y la tasa adicional de educación local. Sin embargo, ambas tasas se basan en el IVA y el impuesto al consumo, con una tasa combinada del 5%. Según datos del Ministerio, en 2025 los ingresos por IVA y por impuesto al consumo en China sumaron aproximadamente 85.804 billones de yuanes. Estimando con una tasa del 5%, los ingresos por las “dos tasas” serían unos 4.290 millones de yuanes. En teoría, los ingresos del “impuesto y las dos tasas” podrían acercarse a 1 billón de yuanes.

Como con todos los impuestos, la futura creación del impuesto adicional local dependerá de definir claramente su propósito, sujetos, base tributaria, tasas, políticas de incentivos y gestión tributaria. Todo esto requiere considerar múltiples factores, como la controllabilidad de la administración, la carga fiscal, la estabilidad de los ingresos fiscales regionales y la optimización de las relaciones fiscales entre el centro y las regiones.

El profesor Liu Jindong señaló que, en el futuro, otorgar a las regiones la facultad de determinar sus tasas dentro de ciertos límites podría generar impactos complejos. Por ejemplo, para atraer inversión, los gobiernos locales podrían caer en una competencia de reducción de tasas, lo que podría acentuar el efecto Mateo, donde las regiones más desarrolladas, con mayor capacidad económica, se benefician más, mientras que las menos desarrolladas se quedan atrás. La región con mayor capacidad económica puede soportar tasas más bajas, beneficiándose de la “rentabilidad de concentración” del impuesto.

Asimismo, Liu Jindong afirmó que el impuesto adicional local es una forma de impuesto sobre los beneficios, y que las regiones ricas, con mayor concentración empresarial, tienen mayor capacidad y voluntad de pagar impuestos, formando un efecto de “rentabilidad de concentración”. En contraste, las regiones menos desarrolladas no pueden soportar cargas fiscales elevadas, y los gobiernos locales no pueden ofrecer muchas exenciones, lo que genera desigualdades.

Además, Liu Jindong considera que la creación del impuesto adicional local es solo una parte de la reforma integral del sistema tributario, que debe coordinarse con otras reformas, como la del impuesto al consumo, que podría ampliar la base tributaria del impuesto adicional local al trasladar ciertos impuestos a etapas de distribución minorista y mayorista, y ajustar la cadena de deducciones del IVA.

“Por lo tanto, tras la simple integración en el ‘tres en uno’, se espera que el impuesto adicional local siga siendo objeto de ajustes y optimizaciones, buscando ampliar su alcance y función complementaria, mientras se regulan sus posibles efectos negativos”, afirmó Liu Jindong.

La fijación de tasas, clave en la reforma

Dado que la “una tasa y dos tasas” comparten sujetos y bases similares, algunos expertos creen que en el futuro el impuesto adicional local probablemente mantenga los mismos ámbitos y bases de tributación, pero la cuestión de cómo establecer tasas razonables merece atención.

En un artículo en la revista “Estudios Tributarios”, Liu Jindong y otros investigadores calcularon que, si el impuesto adicional local se basa en los ingresos totales del IVA y del impuesto al consumo, y se aplican tasas del 10%, 12%, 15%, 17% y 20%, cuando la tasa alcance el 20%, en 2023 y 2024 el tamaño del impuesto adicional local podría superar los 1.65 billones de yuanes. Esta cifra superaría los ingresos compartidos del impuesto sobre las ganancias de las empresas en ese período, siendo solo menor a los ingresos compartidos del IVA. Esto revela el papel potencial del impuesto adicional local en la reconfiguración del panorama fiscal regional.

Liu Jindong sugirió que en el futuro, el gobierno central establezca un rango de tasas para el impuesto adicional local, y las regiones determinen dentro de ese rango la tasa específica, sometiéndola a la aprobación del Congreso local. Además, el gobierno central debería considerar indicadores como la brecha fiscal regional, los planes de gasto futuros y el grado de concentración económica local para crear un sistema de evaluación integral de las tasas, que sirva de guía para las regiones en la fijación de sus tasas.

“Estas medidas pueden evitar que regiones con poca necesidad de gasto público o baja concentración económica establezcan tasas excesivamente altas, y también prevenir que regiones altamente concentradas establezcan tasas demasiado bajas, lo que podría causar pérdidas fiscales y una competencia interna por atraer inversión, manteniendo así la salud y el orden de la economía macro”, concluyó Liu Jindong.

La implementación del impuesto adicional local es una medida para aumentar los ingresos fiscales regionales y aliviar las dificultades financieras. Además, en la generación de ingresos, reformas como la transferencia de parte del impuesto al consumo a las regiones, la optimización de la participación en los impuestos compartidos y el aumento de transferencias generales también son estrategias importantes para fortalecer la autonomía fiscal regional.

Liu Jindong opina que, aunque la introducción del impuesto adicional local incrementará los ingresos fiscales regionales, no será la principal fuente de financiamiento. Su mayor valor radica en fortalecer la gestión fiscal científica para garantizar una operación más saludable en el futuro.

Considera que, dado que la mayoría de los contribuyentes son empresas, el impuesto adicional local debería limitarse principalmente a usos productivos que beneficien a las empresas, como infraestructura urbana, capacitación y subsidios para empleados, formación en habilidades digitales, etc., para mejorar la cumplimiento fiscal y crear un ciclo virtuoso de ingresos y gastos. En el futuro, también sería conveniente ampliar moderadamente el alcance del impuesto adicional local y reducir las tarifas y cargos administrativos relacionados con las empresas, promoviendo un entorno empresarial más justo, transparente y predecible.