¿Qué señal envía la regulación al volver a proponer formas diversas de capital complementario para instituciones financieras medianas y pequeñas?

El periodista Qin Yanling de Securities Times

La Administración de Supervisión Financiera reiteró recientemente la importancia de “investigar la diversificación en la suplementación de capital a las instituciones financieras pequeñas y medianas”, enviando una fuerte señal política. Actualmente, algunas bancos medianos y pequeños enfrentan una escasez de capital de nivel uno, por lo que acelerar su fortalecimiento es una necesidad real para prevenir y mitigar riesgos financieros. En este contexto, los bonos especiales emitidos por gobiernos locales, que en la práctica han demostrado ser efectivos para complementar el capital de estos bancos, vuelven a ser tema de discusión en el mercado. Entonces, ¿ha llegado el momento de emitir de manera regular bonos especiales para bancos pequeños y medianos? ¿Qué otras vías diversificadas existen para el futuro?

Reiteración de la regulación

Suplementación de capital a instituciones financieras pequeñas y medianas

La Comisión de Supervisión Bancaria y de Seguros (CBRC) celebró recientemente una reunión ampliada en la que mencionó que se debe “impulsar a los grandes bancos estatales a complementar su capital y estudiar formas diversificadas de suplementar el capital a las instituciones financieras pequeñas y medianas”.

Este es un paso adicional tras la clarificación en 2025 de que “se adoptarán de manera integral métodos como la suplementación de capital, fusiones y reestructuraciones, y salidas del mercado para resolver riesgos de manera diferenciada”. La Administración de Supervisión Financiera volvió a detallar en una reunión a nivel de todo el sistema la estrategia para complementar el capital de las instituciones financieras pequeñas y medianas.

La Comisión de Regulación Bancaria y de Seguros (CBIRC) mencionó en sus reuniones anuales de 2021, 2022 y 2023 que se buscaría múltiples canales para la suplementación de capital a bancos pequeños y medianos; en 2024 y 2025 no se especificó claramente. Sin embargo, el 13 de marzo de 2025, en una reunión ampliada del Comité del Partido de la Administración de Supervisión Financiera, se afirmó que en 2025 se adoptarán “medidas como la suplementación de capital, fusiones y reestructuraciones, y salidas del mercado para resolver riesgos de manera diferenciada”. El 15 de enero de este año, la misma entidad convocó una reunión de trabajo para 2026, en la que revisó las tareas de 2025 y mencionó que en el último año se apoyó a las instituciones financieras en la diversificación de canales para la suplementación de capital; dos meses después, las medidas que ya estaban en marcha en 2024 se detallaron aún más, incluyendo “el estudio de formas diversificadas de suplementar el capital a instituciones financieras pequeñas y medianas”.

Ni Jun, analista jefe del sector bancario en GF Securities, afirmó en una entrevista con Securities Times que esta decisión responde a cuatro factores superpuestos: primero, en los últimos años, la ratio de capital de nivel uno de los bancos pequeños y medianos ha permanecido por debajo del promedio del sector, con algunos alcanzando límites regulatorios, mientras que la gestión de activos problemáticos ha consumido capital y los riesgos regionales han aumentado, por lo que la suplementación de capital es clave para evitar riesgos regionales; segundo, la reducción continua del diferencial de interés neto ha debilitado significativamente la capacidad interna de estos bancos para autoabastecerse de capital, y las vías de financiamiento externo son estrechas, aumentando la tensión entre oferta y demanda de capital; tercero, en 2026, se acelerará la concentración y la integración del sector, por lo que contar con suficiente capital será un requisito básico para participar en fusiones y transformaciones; y cuarto, los grandes bancos estatales ya han establecido un ejemplo mediante bonos especiales para suplementar capital, por lo que es urgente complementar también el capital de las instituciones pequeñas y medianas, construyendo una red de seguridad de capital que cubra toda la industria, por lo que la regulación ha puesto nuevamente en una posición importante la suplementación de capital a estas instituciones.

Para los grandes bancos estatales, el informe de trabajo del gobierno ya ha especificado la emisión de 3000 mil millones de yuanes en bonos especiales para apoyar su capitalización. Como parte de las políticas de incremento de liquidez, en septiembre de 2024 se mencionó por primera vez que “el Estado planea aumentar el capital de nivel uno en seis grandes bancos comerciales”. En ese momento, Li Yunze, director de la Administración de Supervisión Financiera, afirmó que se implementaría de manera ordenada siguiendo la estrategia de “promover de manera coordinada, en fases y por banco, con políticas específicas”.

En 2025, el Banco de Construcción, el Banco de China, el Banco de Transporte y el Banco Postal recibieron una primera asignación de 5000 mil millones de yuanes en bonos especiales, y al cierre del tercer trimestre de 2025, sus ratios de capital de nivel uno alcanzaron respectivamente 14.36%, 12.58%, 11.37% y 10.65%, aumentando en 0.38, 0.76, 1.12 y 1.44 puntos porcentuales respecto al primer trimestre de 2025. Se espera que estos fondos se utilicen principalmente para que el Banco Industrial y Comercial de China y el Banco Agrícola de China complementen su capital. Al cierre del tercer trimestre de 2025, sus ratios de capital de nivel uno fueron 13.57% y 11.16%, respectivamente, con una ligera disminución respecto a los 14.1% y 11.42% de finales de 2024.

Los bancos pequeños y medianos buscan “autoayuda” activa

Para las instituciones financieras pequeñas y medianas, especialmente los bancos pequeños y medianos, la insuficiencia de canales externos de capital ha sido un problema persistente. Bajo la orientación regulatoria de reducir y mejorar la calidad, estos bancos siguen buscando activamente formas de autoayuda para reforzar su capital.

Según la aprobación pública de los departamentos regulatorios, hasta el 18 de marzo, más de 40 bancos pequeños y medianos han aumentado su capital social mediante aportaciones en efectivo, emisión de acciones preferentes o dirigidas, transferencias de reservas de capital, y utilidades retenidas.

En general, los montos de estos cambios de capital son relativamente pequeños. Entre los mayores, está Shanxi Bank, que incrementó su capital en más de 1.4 mil millones de yuanes; otros bancos que aumentaron su capital en más de 100 millones de yuanes incluyen Chengdu Bank, Dongying Bank, Nanchang Rural Commercial Bank, Taian Rural Commercial Bank, Huai’an Xingfu Rural Bank y Jiangxi Ganchang Rural Commercial Bank. La fuente de estos nuevos capitales proviene de finanzas locales, herramientas de mercado y aportaciones de accionistas.

Por ejemplo, Shanxi Bank, que ha obtenido la mayor aprobación para cambios en su capital social, recibió estos fondos del Departamento de Finanzas de Shanxi. Chengdu Bank, por su parte, aumentó su capital en casi 500 millones de yuanes mediante la conversión de bonos corporativos convertibles. Jiangxi Ganchang Rural Commercial Bank incrementó su capital en 110 millones de yuanes con la entrada de Jiangxi Rural Commercial Bank.

En comparación, los instrumentos de capital emitidos para complementar capital, como bonos de nivel dos, bonos perpetuos y bonos de capital sin vencimiento fijo, han sido utilizados por bancos como Guangzhou, Qishang, Qingdao, Dongguan Rural Commercial Bank, Zhongshan Rural Commercial Bank y Jilin Bank. Jilin Bank y Guangzhou Bank, por ejemplo, han obtenido autorizaciones para emitir hasta 15 mil millones y 10 mil millones de yuanes en bonos de nivel dos o instrumentos de capital sin límite de cantidad.

No obstante, en términos de efectividad real, los canales de aumento de capital mediante aportaciones en efectivo y emisión de acciones preferentes o dirigidas parecen ser más efectivos.

El capital total de los bancos comerciales incluye capital de nivel uno y de nivel dos, siendo el de nivel uno el más importante, compuesto por el capital básico y otros componentes de nivel uno. El capital básico de nivel uno es la principal reserva de seguridad, ya que en las operaciones diarias, las pérdidas se absorben primero por este capital, que es el más sólido y capaz de asumir riesgos.

“Las aportaciones en efectivo, que incluyen la incorporación de nuevos accionistas o la contribución adicional de los accionistas existentes, constituyen una verdadera ‘inyección externa de capital’”, afirmó Zeng Gang, experto principal del Laboratorio de Desarrollo Financiero de Shanghái. Cuando se inyectan nuevos fondos y aumenta el capital social, si el precio de emisión es superior al valor nominal, se registra una prima de emisión que se suma a la reserva de capital, aumentando directamente el capital básico de nivel uno, que es la forma más efectiva de complementar capital.

Zeng también señaló que la emisión de acciones preferentes o dirigidas es esencialmente similar a la aportación en efectivo, ya que ambas implican la emisión de nuevas acciones a accionistas específicos o no específicos, con fondos reales que ingresan y aumentan el capital básico de nivel uno. Actualmente, la emisión de aumentos de capital no cotizados se ha convertido en la principal vía de incremento de capital para los bancos pequeños y medianos que no cotizan en bolsa.

¿Dónde están las vías diversificadas?

Durante las dos sesiones nacionales de este año, muchos representantes y comisionados propusieron optimizar la emisión de bonos especiales de gobiernos locales para fortalecer el apoyo político a la suplementación de capital a los bancos pequeños y medianos. Por ejemplo, Liu Yashu, representante de la Asamblea Popular Nacional y director del Banco de Importación y Exportación de Beijing, sugirió que, bajo la guía de los reguladores financieros nacionales, se permita la emisión regular de bonos especiales por parte de los gobiernos provinciales para apoyar a los bancos pequeños y medianos, ayudándolos a construir mecanismos de largo plazo para la suplementación de capital; un representante de Zhejiang propuso abrir canales para que estos bonos puedan ser autoevaluados y emitidos en forma autónoma para reforzar el capital de estas instituciones.

En julio de 2020, el Consejo de Estado decidió permitir que los bonos especiales de gobiernos locales respalden razonablemente la suplementación de capital a los bancos pequeños y medianos. Como herramienta innovadora, en diciembre de ese mismo año se emitió la primera emisión de bonos especiales para este fin; posteriormente, en 2023, se concentraron en emisiones masivas y en 2024 se fueron cerrando progresivamente. Según datos del Banco Popular, entre 2020 y 2022, se emitieron 5500 mil millones de yuanes en bonos especiales de gobiernos locales, destinados a reforzar el capital de estos bancos.

Sobre la normalización del uso de bonos especiales para reforzar el capital de bancos pequeños y medianos, algunos expertos del sector expresaron opiniones contrarias. El profesor Wen Laicheng de la Universidad Central de Finanzas y Economía afirmó a Securities Times que, dado que las capitales estatales dominan en el sector bancario, no es necesario seguir inyectando fondos mediante acciones para mantener su control; además, en la etapa actual, el uso de bonos especiales para reforzar el capital de estos bancos es una medida para prevenir riesgos financieros y mantener la estabilidad, por lo que no puede considerarse una práctica habitual. En el futuro, si se vuelve a apoyar a estos bancos con bonos especiales, será necesario seleccionar cuidadosamente las circunstancias para garantizar que puedan devolver los intereses y evitar riesgos fiscales.

Ni Jun también opinó que la posibilidad de que los bonos especiales para bancos pequeños y medianos se vuelvan una práctica generalizada es limitada, ya que, para evitar la ambigüedad en los límites entre riesgos fiscales y financieros, y prevenir riesgos morales y excesos de intervención por parte de los gobiernos locales, en el corto plazo será difícil romper con los marcos regulatorios existentes.

No obstante, en julio del año pasado, la provincia de Jilin emitió bonos especiales por 26 mil millones de yuanes para apoyar el desarrollo de bancos pequeños y medianos, con fondos recaudados por la Oficina de Finanzas de Jilin transferidos a Jilin Financial Holdings Group, que luego invirtió en Jilin Rural Commercial Bank, ayudando a mejorar su ratio de capital y resistencia al riesgo. Este caso se considera un “reinicio” de los bonos especiales para bancos pequeños y medianos.

“Con las señales regulatorias más recientes para 2026, la política de apoyo mediante bonos especiales para bancos pequeños y medianos ha acelerado claramente”, afirmó Ni Jun. La experiencia de Jilin, que pasó de una inversión dispersa a un modelo de apoyo a las cooperativas rurales provinciales, ofrece un ejemplo replicable en muchas regiones del país; además, la mención de los reguladores sobre “estudiar formas diversificadas de suplementar el capital a las instituciones financieras pequeñas y medianas” envía una señal de apoyo.

Por ello, se espera que en 2026 puedan ampliarse los límites de emisión de estos bonos o que se ajusten sus usos (por ejemplo, de capital a fusiones y adquisiciones). En la práctica, Ni Jun opina que los bonos especiales seguirán siendo una herramienta clave para aliviar dificultades en fases específicas, y que la innovación en su uso para apoyar fusiones y adquisiciones se volverá más habitual.

Además, durante las dos sesiones nacionales, Li Yunze mencionó que “se puede explorar la movilización de más fondos sociales mediante mecanismos de mercado, como fondos de seguros”, abriendo aún más el espacio para el mercado. Ni Jun señaló que la entrada de fondos a largo plazo como fondos de pensiones y fondos de seguros, así como la innovación en instrumentos de capital convertibles, ampliarán las opciones para satisfacer las necesidades de capital de diferentes tipos de bancos pequeños y medianos, estableciendo mecanismos de apoyo duraderos.

Como muchas voces en el sector han reiterado, la suplementación de capital es solo uno de los pasos en la reforma y el manejo de riesgos de las instituciones financieras pequeñas y medianas; en el futuro, será necesario también introducir inversores estratégicos, optimizar la estructura accionarial y la gobernanza corporativa, para que estas instituciones pasen de depender de “inyecciones externas” a generar su propio “autoabastecimiento”, sentando las bases para un desarrollo sostenido y de alta calidad.