Dirección clara de la reforma fiscal personal: pasar de la reducción de impuestos al ajuste de la distribución de ingresos

¿Expandir el alcance de los ingresos integrados cómo afecta a la equidad?

Las reformas del impuesto sobre la renta personal, que están estrechamente relacionadas con la economía cotidiana de la población, siempre atraen mucha atención. En la era digital, la dirección principal de la reforma del impuesto sobre la renta se ha clarificado aún más.

El reciente informe sobre la ejecución del presupuesto central y local de 2025 y el borrador del presupuesto para 2026, al planear las reformas fiscales de este año, requiere investigar y perfeccionar aún más el sistema de impuesto sobre la renta personal que combine la tributación integral y por categorías, para mejorar la función de redistribución.

Este es también el primer mención a la reforma del impuesto sobre la renta personal en el informe presupuestario chino en tres años, y la dirección futura de la reforma ya está clara.

El plan de desarrollo del “Quinceo Quinto” (2021-2025) en materia de reforma fiscal exige aumentar la proporción de impuestos directos, perfeccionar el sistema de impuesto sobre la renta personal que combine la tributación integral y por categorías, ampliar gradualmente el alcance de la tributación integral, y mejorar las políticas fiscales sobre ingresos empresariales, capital y patrimonio.

Además, en cuanto a fortalecer la regulación de la distribución de ingresos, el plan propone aumentar la intensidad y precisión de la regulación fiscal, perfeccionar el sistema de servicios y supervisión de impuestos y tasas para personas físicas, implementar la tributación unificada sobre ingresos laborales, aprovechar plenamente las políticas de deducciones adicionales especiales, aumentar las deducciones del impuesto sobre la renta personal, explorar y perfeccionar el mecanismo de regulación del impuesto sobre las ganancias de capital, y fortalecer la supervisión fiscal de los altos ingresos. Estos requisitos están directamente relacionados con el impuesto sobre la renta personal.

La profesora Liu Rong de la Universidad de Finanzas y Economía del Suroeste, dijo a First Financial que el próximo enfoque de la reforma del impuesto sobre la renta personal cambiará de una reducción general de impuestos a fortalecer la función de regulación de la distribución de ingresos. La dimensión de la reforma se expandirá desde ajustes en políticas individuales hasta el diseño superior del sistema fiscal, enfatizando más la equidad y la mejora de la eficiencia del sistema en su conjunto, reflejando que la reforma del impuesto sobre la renta personal entra en una fase de mayor profundidad y servicio a la meta de la prosperidad común.

Solo aumentando los ingresos del impuesto sobre la renta personal se puede fortalecer la regulación de la distribución de ingresos

El objetivo de la imposición del impuesto sobre la renta personal, además de recaudar ingresos fiscales, es principalmente regular la distribución de ingresos y promover la justicia social.

La última reforma del impuesto sobre la renta personal en China fue en 2019, cuando se aumentó el umbral de exención (5000 yuanes/mes), se añadieron seis deducciones adicionales específicas, como la educación de los hijos, y se optimizó la estructura de tasas, reduciendo significativamente la carga fiscal de los ingresos de bajos y medianos ingresos. La escala de reducción de impuestos en ese año superó los 440 mil millones de yuanes, y los ingresos por impuesto sobre la renta personal disminuyeron aproximadamente un 25% en comparación con el año anterior.

Por ello, la impresión principal de la población sobre la reforma del impuesto sobre la renta personal ha sido la de una reducción de impuestos. En 2022, China añadió una deducción adicional específica para el cuidado de bebés menores de 3 años; en 2023, se aumentaron los estándares de deducción para el cuidado infantil, la educación de los hijos y el apoyo a los mayores, profundizando aún más la percepción de que la reforma se centra en reducir impuestos.

Pero en realidad, la clave de la reforma del impuesto sobre la renta personal no es solo reducir impuestos, sino que en el futuro cercano el enfoque se desplazará a fortalecer la regulación de la distribución de ingresos.

Un cambio emblemático en la reforma de 2019 fue la consolidación de cuatro de las nueve categorías de ingresos (salarios, honorarios laborales, regalías y derechos de autor) en un ingreso integral, aplicando una tasa progresiva unificada. Esto convirtió el sistema fiscal chino, que antes era basado en categorías, en un sistema que combina tributación integral y por categorías. El objetivo de esta reforma fue eliminar la desigualdad de aplicar diferentes tasas a diferentes tipos de ingresos, fortaleciendo la función de redistribución del impuesto sobre la renta personal y promoviendo la justicia social.

El profesor Yue Shumin de la Universidad Popular de Finanzas y Economía encontró que la tributación integral aumentó ligeramente el efecto redistributivo del impuesto, pero debido a factores como la deducción básica, las deducciones adicionales y la estructura de tasas, la tasa media del impuesto sobre la renta personal disminuyó considerablemente, reduciendo el efecto redistributivo general.

El director del Centro de Derecho Fiscal y Tributario de la Universidad de Derecho de China, Shi Zhengwen, dijo a First Financial que una de las principales direcciones de la reforma fiscal en China es aumentar la proporción de impuestos directos, siendo el impuesto sobre la renta personal uno de los más importantes. Desde la perspectiva de promover la prosperidad común y adaptarse al desarrollo de la economía digital, el impuesto sobre la renta personal debe jugar un papel más importante; además, para que tenga efecto en la distribución de ingresos, su proporción en los ingresos fiscales debe aumentar, lo cual requiere las políticas relacionadas mencionadas anteriormente.

Los expertos coinciden en que actualmente la proporción del impuesto sobre la renta personal en los ingresos fiscales totales del país es relativamente baja, lo que afecta la función redistributiva del impuesto.

Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en 2021, la proporción promedio del impuesto sobre la renta personal en los ingresos fiscales totales de los países miembros fue del 24%. Datos del Ministerio de Finanzas muestran que en 2021, en China, el impuesto sobre la renta personal representó aproximadamente el 8.1% de los ingresos fiscales totales. Claramente, en comparación internacional, la proporción en China es significativamente menor que la media de las principales economías.

En los últimos años, China también ha aumentado los ingresos del impuesto mediante una gestión más estricta y medidas institucionales para cerrar brechas en la recaudación.

Por ejemplo, el año pasado, el Consejo de Estado publicó las “Regulaciones sobre la presentación de información fiscal de las plataformas de internet”, que exigen a las plataformas reportar los ingresos de los operadores y empleados en el tercer trimestre desde octubre de ese año. Esto ha llevado a un aumento notable en la recaudación de impuestos, reduciendo la brecha en la carga fiscal entre comerciantes en línea y fuera de línea. Además, las autoridades fiscales fortalecen la supervisión, intensifican la recaudación del impuesto sobre ingresos en el extranjero y combaten el fraude fiscal de los streamers y otros altos ingresos.

Datos del Ministerio de Finanzas indican que en 2025, los ingresos del impuesto sobre la renta personal en todo el país alcanzarán los 16.187 mil millones de yuanes, un aumento del 11.5% respecto al año anterior. La proporción de estos ingresos en los ingresos fiscales totales será aproximadamente del 9.2%, mostrando un incremento respecto a años anteriores.

Ampliar el alcance de los ingresos integrados será clave en el próximo paso

Para seguir aumentando la proporción del impuesto sobre la renta personal en los ingresos fiscales y fortalecer la regulación en la distribución de ingresos, no basta con mejorar la supervisión y cerrar brechas en el sistema, como se refleja en las declaraciones relacionadas con la reforma del impuesto en el “Plan Quinceo Quinto”. La reforma del sistema fiscal, en particular la ampliación del alcance de la tributación de los ingresos integrados, será aún más crucial.

El profesor Shi Zhengwen opina que, para aumentar aún más la función redistributiva del impuesto, es necesario incrementar la cantidad de ingresos gravados, y para ello, se debe promover rápidamente la ampliación del alcance de la tributación de los ingresos integrados. Actualmente, en China, solo cuatro categorías de ingresos laborales están incluidas en los ingresos integrados, lo que limita su alcance. Otras categorías de ingresos no aplican la tasa progresiva de siete niveles para ingresos integrados, lo que genera desigualdades en la carga fiscal y no favorece la redistribución.

Actualmente, en el impuesto sobre la renta personal, los ingresos por actividades empresariales, intereses, dividendos, alquileres, transferencias de patrimonio, ingresos ocasionales y otros aún se gravan por separado, según las regulaciones. La inclusión de estas categorías en el alcance de los ingresos integrados es objeto de debate en la academia y la industria, y aún no se ha implementado, reflejando la complejidad de esta reforma.

El profesor Shi recomienda que, dado que los ingresos por actividades empresariales tienen atributos tanto laborales como de capital, podrían considerarse para incluirse en los ingresos integrados, especialmente los que tienen una tasa marginal máxima del 35%. La inclusión, además, podría acompañarse de una reducción en la tasa marginal máxima de 45% en los ingresos integrados, para facilitar una transición fiscal estable y promover la innovación y atraer talento de alto nivel. La mayoría de los países también incluyen los ingresos por actividades empresariales en el alcance de los ingresos integrados.

Liu Rong también sugiere ampliar el alcance de los ingresos integrados incluyendo los ingresos por actividades empresariales, y regular la tributación de los ingresos de capital y patrimonio, para resolver el problema de que los impuestos a los trabajos son más altos que los a los capitales.

Un documento de una oficina tributaria local propuso que los ingresos por actividades empresariales no deben necesariamente incluirse en los ingresos integrados, ya que la tasa marginal máxima del 35% es moderada, y en circunstancias especiales, estos ingresos pueden aplicar deducciones básicas y adicionales, manteniendo un equilibrio fiscal. También sugirió que los ingresos por alquiler, transferencias de patrimonio, intereses y dividendos, entre otros, se integren progresivamente en los ingresos integrados, fortaleciendo la función de regulación fiscal y promoviendo la justicia fiscal. Además, recomienda eliminar gradualmente los beneficios fiscales excesivos para los ingresos de capital, fomentar inversiones a largo plazo, y aplicar impuestos diferenciados a los ingresos de capital a largo plazo (más de 3 años), con tasas más bajas.

El director del Instituto de Políticas Públicas y Gobernanza de la Universidad de Finanzas y Economía de Shanghái, Tian Zhiwei, señala que ampliar el alcance de los ingresos integrados es una reforma muy difícil, ya que los ingresos de capital y los patrimoniales difieren en origen, liquidez y otras características. La reforma debe ser muy cuidadosa. A corto plazo, se puede considerar incluir los ingresos de capital a corto plazo (como dividendos y ganancias en un período de seis meses) en los ingresos integrados, y ampliar gradualmente a más categorías de capital y patrimonio a largo plazo.

El profesor Shi recomienda perfeccionar y optimizar el sistema de impuestos sobre las ganancias de capital, equilibrando justicia y eficiencia, manteniendo exenciones para inversiones a largo plazo, pero aumentando la regulación sobre ganancias de capital a corto plazo y especulativas, con impuestos menores y mecanismos de compensación de pérdidas.

Liu Rong sugiere que en el futuro, el impuesto sobre la renta personal debe fortalecer aún más la supervisión de los altos ingresos, utilizando big data para cerrar brechas fiscales, avanzar en la unificación de la tributación laboral, regular la tributación de los ingresos de capital, establecer mecanismos de deducción de gastos de vida vinculados a la inflación, introducir declaraciones familiares piloto, y mejorar la equidad y la eficacia regulatoria del sistema fiscal.