Kerangka Kepatuhan dan Dampak Industri dari Rencana Peraturan Gabungan FinCEN-OFAC

Tulisan: FinTax

Dari isi teks pengumuman, aturan usulan yang dikeluarkan secara bersama oleh FinCEN dan OFAC kali ini tidak berusaha menyelesaikan semua masalah pengawasan stablecoin secara sekaligus, melainkan merinci persyaratan pengawasan seperti AML/CFT, kepatuhan sanksi, laporan aktivitas mencurigakan, dan lain-lain.

Pada April 2026, jaringan penegakan kejahatan keuangan Departemen Keuangan AS (FinCEN) bersama Kantor Pengendalian Aset Asing (OFAC) mengumumkan sebuah aturan usulan tentang anti-pencucian uang dan pemberantasan pendanaan terorisme (AML/CFT), yang telah dipublikasikan di Federal Register pada 10 April 2026, dengan batas waktu pengajuan pendapat publik hingga 9 Juni 2026. Jika aturan usulan ini akhirnya disahkan, penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan (Permitted Payment Stablecoin Issuer, PPSI) harus mengikuti standar kepatuhan AML/CFT yang setara dengan lembaga keuangan tradisional dan membangun rencana kepatuhan sanksi OFAC. Ini berbeda secara drastis dari persyaratan pengawasan sebelumnya yang diterapkan kepada penerbit stablecoin pembayaran sebagai perusahaan jasa keuangan, yang sekaligus mempengaruhi distribusi kewajiban kepatuhan antara penerbit, bursa, lembaga kustodian, dan penyedia layanan pengendalian risiko di blockchain di pasar AS, sambil menimbulkan biaya kepatuhan baru bagi penerbit.

Artikel ini melakukan analisis sistematis terhadap aturan usulan ini dari latar belakang legislatif, kewajiban inti, dampak pasar, dan aspek lainnya.

1 Latar belakang munculnya aturan usulan bersama

Munculnya aturan usulan ini terkait erat dengan pertumbuhan pesat pasar stablecoin di AS dan global serta risiko keuangan ilegal yang menyertainya. Hingga kuartal pertama 2026, ukuran pasar stablecoin global telah menembus 316 miliar dolar AS, sementara infiltrasi keuangan ilegal meningkat secara bersamaan. Kelompok Kerja Tugas Khusus Keuangan (FATF) dalam laporan khusus Maret 2026 memperingatkan bahwa stablecoin “telah menjadi aset virtual yang paling banyak digunakan dalam transaksi ilegal,” dan negara-negara yang dikenai sanksi seperti Iran dan Korea Utara memanfaatkan stablecoin untuk pendanaan proliferasi senjata dan pembayaran lintas batas. Laporan “Laporan Kejahatan Cryptocurrency 2026” dari Chainalysis menunjukkan bahwa dana yang mengalir ke alamat cryptocurrency ilegal pada 2025 mencapai minimal 154 miliar dolar AS, meningkat 162% dari tahun sebelumnya, dengan stablecoin menyumbang hingga 84%. Data dari TRM Labs menunjukkan bahwa hanya pada 2025, entitas ilegal memperoleh stablecoin senilai 141 miliar dolar AS, rekor tertinggi dalam lima tahun; OFAC dari 2016 hingga 2025 telah menjatuhkan denda lebih dari 3,4 miliar dolar AS, dan pada akhir 2025 hingga awal 2026, secara berurutan menjatuhkan denda kepada perusahaan kripto seperti Exodus dan ShapeShift.

Berbeda dengan tindakan penegakan hukum federal yang tegas, kesiapan industri dalam hal kepatuhan masih tertinggal. Laporan survei S&P Global Market Intelligence April 2026 menunjukkan bahwa dari 100 bank yang disurvei pada kuartal pertama tahun itu, hanya 7% yang sedang menyusun kerangka strategis terkait, dan belum ada yang memulai proyek percontohan. Bagaimana mengatur transaksi stablecoin secara normatif tanpa mengganggu efisiensi pembayaran dan inovasi menjadi tantangan regulasi utama saat ini.

Pada 2025, Kongres AS mempercepat proses legislasi RUU GENIUS. RUU ini disahkan di Senat pada 17 Juni 2025 dengan 68 suara berbanding 30, dan di DPR pada 17 Juli 2025 dengan 308 suara berbanding 122, serta ditandatangani oleh Presiden Trump saat itu pada 18 Juli menjadi undang-undang. Ini adalah legislasi federal pertama di AS yang secara khusus mengatur stablecoin pembayaran. Dalam briefing yang dirilis kemudian, Gedung Putih menegaskan bahwa RUU ini secara tegas memasukkan penerbit stablecoin ke dalam yurisdiksi “Bank Secrecy Act” dan mewajibkan mereka membangun rencana kepatuhan AML dan sanksi yang efektif, serta memiliki kemampuan teknologi untuk membekukan, membekukan, atau menghancurkan stablecoin berdasarkan perintah yang sah. Aturan usulan yang dikeluarkan bersama oleh FinCEN dan OFAC ini berfokus pada implementasi konkret dari aspek kepatuhan AML dan sanksi, yang bersama dengan regulasi dari lembaga lain membentuk sistem pelaksanaan berlapis dari RUU GENIUS.

2 Gambaran isi aturan usulan bersama

Nama resmi aturan usulan yang dikeluarkan FinCEN dan OFAC di Federal Register adalah “Persyaratan Program Anti-Pencucian Uang / Pencegahan Pendanaan Terorisme dan Kepatuhan Sanksi untuk Penerbit Stablecoin Pembayaran yang Diizinkan” (Permitted Payment Stablecoin Issuer Anti-Money Laundering/Countering the Financing of Terrorism Program and Sanctions Compliance Program Requirements). Selanjutnya disebut “aturan usulan” atau “aturan”.

2.1 Kerangka utama aturan usulan

Secara umum, aturan usulan berfokus pada lima aspek berikut:

(1) Mengklasifikasikan penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan secara resmi sebagai “lembaga keuangan” di bawah “Bank Secrecy Act,” serta memisahkan mereka dari kerangka perusahaan jasa keuangan (MSB);

(2) Menetapkan seperangkat persyaratan program AML/CFT yang sejalan dengan standar bank, yang berpusat pada prosedur due diligence pelanggan;

(3) Menegaskan batas kewajiban laporan aktivitas mencurigakan (SAR) bagi penerbit stablecoin pembayaran dalam pasar primer dan sekunder;

(4) Berdasarkan otorisasi RUU GENIUS, mewajibkan penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan membangun rencana kepatuhan sanksi OFAC yang mencakup lima elemen utama;

(5) Mengatur bahwa penerbit stablecoin pembayaran harus memiliki kemampuan teknologi untuk membekukan, menolak, dan menghentikan transaksi yang melanggar, termasuk mempertimbangkan pasar sekunder.

2.2 Status hukum penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan

2.2.1 Penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan akan diklasifikasikan sebagai “lembaga keuangan”

Perbedaan utama dari sistem regulasi yang ada adalah pengklasifikasian penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan ke dalam definisi “lembaga keuangan” di bawah “Bank Secrecy Act.” Jika aturan ini disahkan, model pengawasan terhadap mereka akan menyerupai lembaga keuangan tradisional.

Sebelum RUU GENIUS diberlakukan, penerbit stablecoin di tingkat federal umumnya diatur sebagai perusahaan jasa keuangan (Money Service Business, MSB). MSB harus mendaftar ke FinCEN dan diaudit secara berkala oleh IRS. Dalam aturan usulan, FinCEN menyerahkan pengawasan AML/CFT terhadap penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan kepada lembaga pengawas federal terkait: Penerbit Pembayaran yang Memenuhi Syarat Federal (Federal Qualified Payment Stablecoins Issuer, FQPSI) diawasi oleh Office of the Comptroller of the Currency (OCC), dan lembaga pengawas anak perusahaan lembaga simpanan (IDI) adalah lembaga pengawas bank federal terkait. Sedangkan untuk penerbit yang hanya diawasi oleh regulator negara bagian, pemeriksaan kepatuhan “Bank Secrecy Act” tetap dilakukan oleh IRS.

2.2.2 Pemisahan pengawasan penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan dari MSB

Aturan ini juga mengubah definisi MSB, secara tegas mengecualikan penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan. Tujuannya adalah menghindari kekacauan akibat pengawasan ganda dan membangun standar kepatuhan yang independen dan tidak terikat kerangka MSB. FinCEN mengutip otorisasi terkait dalam aturan ini, menyatakan bahwa aktivitas bisnis penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan “mirip atau terkait” dengan lembaga keuangan tradisional, sehingga mendukung dasar hukum untuk penerapan aturan ini.

2.2.3 Persyaratan kemampuan teknologi bagi penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan

RUU GENIUS mewajibkan penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan memiliki kemampuan teknologi untuk membekukan, menolak, dan menghentikan transaksi yang melanggar. Aturan usulan ini memperjelas bahwa persyaratan ini berlaku tidak hanya untuk kegiatan penerbitan dan penebusan di pasar primer, tetapi juga mencakup pasar sekunder—yaitu transfer peer-to-peer antar pihak ketiga. Aturan ini juga menyatakan bahwa “kemampuan teknologi, kebijakan, dan prosedur harus mencakup transaksi yang dilakukan melalui penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan serta interaksi kontrak pintar dengan pihak ketiga.”

Dalam praktiknya, ini berarti penerbit harus mampu membuktikan bahwa mereka dapat melakukan blokir, pembekuan, dan penolakan terhadap transaksi tertentu atau yang tidak diizinkan, serta mengeksekusi perintah yang sah. Jika aturan ini disahkan, penerbit yang tidak mampu secara teknologi memenuhi persyaratan ini harus memperbarui atau mengimplementasikan ulang kontrak pintar stablecoin mereka agar memenuhi standar kepatuhan.

3 Sistem kewajiban kepatuhan ganda di bawah aturan usulan bersama

Bagi penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan, setelah penetapan status hukumnya, aturan ini menetapkan dua sistem kewajiban kepatuhan yang paralel dan saling melengkapi: pertama, kerangka AML/CFT yang dipimpin FinCEN; kedua, kerangka kepatuhan sanksi yang dipimpin OFAC. Yang pertama berfokus pada pencegahan pencucian uang, penipuan, dan pendanaan terorisme, sementara yang kedua berfokus pada pencegahan transaksi dengan entitas atau individu yang dikenai sanksi.

3.1 Persyaratan AML/CFT dari FinCEN

Dalam aturan usulan, FinCEN mewajibkan penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan membangun dan memelihara program AML/CFT yang efektif. Program ini harus mencakup prosedur due diligence pelanggan yang khusus, serta batas kewajiban laporan aktivitas mencurigakan dalam pasar primer dan sekunder.

3.1.1 Persyaratan due diligence pelanggan

Dalam sistem regulasi saat ini, “due diligence pelanggan” (Customer Due Diligence, CDD) adalah salah satu dari lima elemen wajib dalam program AML/CFT bank, tetapi MSB belum diwajibkan menerapkan prosedur CDD lengkap; kewajibannya terbatas pada identifikasi identitas pelanggan. Ketika penerbit stablecoin pembayaran tidak lagi diperlakukan sebagai MSB, FinCEN akan menuntut penerbit untuk melakukan due diligence pelanggan secara berkelanjutan. Persyaratan CDD dalam aturan usulan meliputi tiga aspek:

(1) Memahami sifat dan tujuan hubungan pelanggan untuk membangun profil risiko pelanggan;

(2) Melakukan pemantauan berkelanjutan terhadap transaksi untuk mengidentifikasi dan melaporkan aktivitas mencurigakan;

(3) Berdasarkan prinsip risiko, memelihara dan memperbarui informasi pelanggan, termasuk informasi terkait manfaat akhir dari pelanggan badan hukum.

Manfaat akhir diartikan sebagai individu yang secara langsung atau tidak langsung memegang lebih dari 25% saham, serta individu yang memiliki kendali atas badan tersebut. Dengan demikian, penerbit stablecoin pembayaran secara substantif telah ditingkatkan standar kewajiban anti-pencucian uangnya setara dengan bank.

3.1.2 Kewajiban laporan aktivitas mencurigakan (SAR)

Aturan ini mewajibkan penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan melaporkan transaksi mencurigakan di pasar primer dengan ambang batas sebesar 5.000 dolar AS. Batas ini secara signifikan lebih tinggi dari batas 2.000 dolar AS yang berlaku untuk MSB saat ini, dan sejalan dengan standar lembaga keuangan tradisional seperti bank dan perusahaan sekuritas. FinCEN menjelaskan bahwa penyesuaian ini mempertimbangkan bahwa penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan akan diminta menerapkan prosedur identifikasi pelanggan, transaksi kecil di pasar primer jarang terjadi, dan tidak ada hubungan agen yang khas dalam ekosistem penerbit stablecoin. Untuk pasar sekunder, aturan ini memberikan pengecualian yang jelas: transaksi transfer antar pihak ketiga yang memicu interaksi kontrak pintar tidak secara otomatis memicu kewajiban laporan SAR.

Mengenai pengecualian ini, FinCEN menyatakan bahwa jika penerbit harus memantau semua transfer di blockchain dan melaporkan transaksi mencurigakan, akan muncul dua masalah: pertama, penerbit tidak dapat mengetahui identitas pihak yang terlibat dalam transaksi pasar sekunder, sehingga laporan menjadi tidak berguna; kedua, dapat memicu “laporan defensif”—organisasi melaporkan secara berlebihan demi perlindungan diri, sehingga petunjuk yang sebenarnya berharga tenggelam di antara laporan yang berlebihan tersebut. Oleh karena itu, aturan ini membatasi kewajiban laporan SAR secara tegas, tetapi tetap memberi penerbit kemampuan untuk melakukan intervensi teknologi seperti pembekuan dan penolakan transaksi yang melanggar, serta mengeksekusi perintah pengadilan atau lembaga federal yang sah. Persyaratan kemampuan teknologi ini menjadi kunci untuk mendukung hak tersebut.

3.2 Rencana kepatuhan sanksi OFAC

Berbeda dengan persyaratan pengawasan dari FinCEN, rencana kepatuhan sanksi OFAC menekankan pencegahan aktif sebelumnya dan menerapkan prinsip tanggung jawab yang ketat. Dalam aturan usulan ini, OFAC memasukkan lima elemen utama dari rencana kepatuhan sanksi ke dalam regulasi, menjadikannya kewajiban hukum bagi penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan. Sebelumnya, OFAC melalui dokumen panduan seperti “Kerangka Komitmen Kepatuhan” tahun 2019 menyarankan perusahaan membangun sistem kepatuhan sanksi, tetapi belum menjadikannya kewajiban hukum. Dalam aturan ini, ditegaskan bahwa penerbit stablecoin pembayaran yang diizinkan harus membangun dan memelihara “rencana kepatuhan sanksi yang efektif” yang mencakup:

(1) Komitmen dari manajemen senior dan organisasi;

(2) Penilaian risiko;

(3) Pengendalian internal;

(4) Pengujian dan audit;

(5) Pelatihan.

Definisi “aktivitas terkait stablecoin pembayaran” dalam aturan ini mencakup semua kegiatan yang melibatkan penerbitan, transaksi, kepemilikan, pengelolaan, transfer, penebusan, atau aktivitas lain yang melibatkan stablecoin pembayaran dari saat penerbitan hingga stablecoin tersebut keluar dari peredaran, baik di pasar primer maupun sekunder. Definisi luas ini berarti penerbit stablecoin pembayaran bertanggung jawab melakukan screening sanksi terhadap token mereka, bahkan jika token tersebut dipindahkan ke pihak ketiga. Bahkan jika transaksi terjadi antara dua dompet yang tidak memiliki hubungan langsung dengan penerbit, selama melibatkan stablecoin yang diterbitkan dan dilakukan melalui kontrak pintar, penerbit tetap memiliki kewajiban screening sanksi.

Untuk konsekuensi pelanggaran, aturan ini menetapkan sanksi tegas: pelanggaran serius dapat dikenai denda hingga 100.000 dolar AS per hari; pelanggaran yang diketahui akan dikenai tambahan denda harian sebesar 100.000 dolar AS. Mengingat prinsip tanggung jawab yang ketat dalam kepatuhan sanksi OFAC, di mana pelanggaran dapat dikenai tanggung jawab sipil tanpa memandang niat, sanksi ini memiliki efek jera yang kuat.

4 Tantangan yang dihadapi penerbit stablecoin: kuantifikasi biaya kepatuhan

Bagi penerbit stablecoin, aturan usulan ini melalui desain sistem yang jelas, mengkuantifikasi biaya kepatuhan yang sebelumnya kabur, secara objektif meningkatkan hambatan masuk pasar. Bagian kedua belas dari aturan ini menyajikan analisis dampak regulasi secara rinci. Berdasarkan prediksi FinCEN dan OFAC, biaya tambahan kepatuhan tahunan untuk setiap penerbit non-bank adalah sekitar 52.453 dolar AS, sedangkan untuk penerbit bank (yang merupakan anak perusahaan bank yang sudah ada) sekitar 24.983 dolar AS. Perbedaan besar ini terkait dengan apakah penerbit sudah memiliki infrastruktur kepatuhan yang memadai; penerbit bank dapat memanfaatkan tim BSA/AML, sistem screening OFAC, dan proses identifikasi manfaat akhir yang sudah ada, sehingga biaya marginalnya lebih rendah. Sebaliknya, penerbit non-bank harus membangun seluruh infrastruktur kepatuhan dari nol, dan juga mengeluarkan biaya 10.000 hingga 20.000 dolar AS di tahun pertama untuk perangkat analisis blockchain, perangkat lunak screening sanksi, dan sistem pemantauan transaksi.

Untuk entitas kecil, aturan ini juga menggunakan standar berdasarkan aset: penerbit dengan total aset di bawah 200 juta dolar AS diklasifikasikan sebagai entitas kecil. Dari sekitar 50 penerbit potensial stablecoin pembayaran yang diizinkan, diperkirakan 19 termasuk dalam kategori ini. Bagi penerbit kecil ini, biaya kepatuhan tahun pertama bisa mencapai 1% hingga 3% dari pendapatan tahunan mereka. Rasio ini sendiri tidak otomatis menjadi hambatan masuk, tetapi penerbit kecil harus memasukkan biaya kepatuhan ke dalam model bisnis mereka, yang mungkin mempengaruhi strategi penerbitan atau pola pendapatan mereka.

5 Penutup

Dari isi teks pengumuman, aturan usulan yang dikeluarkan secara bersama oleh FinCEN dan OFAC kali ini tidak berusaha menyelesaikan semua masalah pengawasan stablecoin secara sekaligus, melainkan merinci persyaratan pengawasan seperti AML/CFT, kepatuhan sanksi, laporan aktivitas mencurigakan, dan lain-lain. Bagi pasar stablecoin AS, arsitektur teknologi, pengelolaan pelanggan, dan sistem kepatuhan penerbit akan menjadi syarat masuk yang lebih penting dalam kompetisi pasar. Namun, aturan ini masih dalam masa pengumpulan pendapat publik, dan apakah ketentuan terkait kemampuan teknologi pasar sekunder, batas due diligence pelanggan, dan pengaturan kepatuhan sanksi akan tetap dipertahankan atau disesuaikan masih terbuka. Sistem kewajiban kepatuhan ganda yang diusulkan ini akan dapat terwujud atau tidak, tergantung perkembangan selanjutnya. Melihat dari langkah-langkah implementasi RUU GENIUS dari perspektif jangka menengah dan panjang, lingkungan regulasi yang jelas dan tegas dalam pembagian kewajiban mungkin menjadi jalan utama agar stablecoin benar-benar dapat terintegrasi ke dalam infrastruktur keuangan global.