Gedung Putih berencana membangun cadangan strategis BTC? Hambatan hukum, sengketa yurisdiksi, dan prospek legislasi 1 juta BTC.

2025 年 3 月，美国总统特朗普签署第 14233 号行政命令，正式启动“战略比特币储备”计划。这项被业界称为“数字诺克斯堡”的构想，旨在将联邦政府通过刑事和民事没收程序获得的比特币整合为永久性国家储备资产。然而，16 个月后的今天，这项计划仍停留在研议阶段。财政部与商务部之间的管辖权争夺、法律授权的根本性质疑，以及国会立法的政治变数，共同构成了白宫比特币战略储备的“不可能三角”。

行政命令与立法提案之间为何存在断裂

行政命令虽为战略比特币储备提供了政治层面的启动信号，却无法替代法律的完整效力。白宫加密货币顾问 Patrick Witt 在 2026 年 4 月参加比特币大会时公开承认，特朗普的行政命令不具备法律完整效力，必须依赖国会立法才能正式启动比特币储备。

行政命令的核心内容是：禁止出售政府通过刑事和民事没收程序获得的比特币，将其存入由财政部管理的专用储备中，并指示财政部和商务部制定“预算中性”的比特币收购策略。所谓“预算中性”，即在不增加税收、不扩大赤字、不承担新的国家债务义务的前提下扩展储备。

但行政命令的局限性在于：它只能约束行政分支的内部行为，无法为储备的长期存续提供制度保障。下一届政府可以通过新的行政命令将其推翻，这种政策不确定性正是立法者试图通过成文法加以解决的核心问题。

财政部为何无法直接接管比特币储备

法律授权问题是战略比特币储备面临的首要障碍。根据彭博社援引知情人士的报道，美国财政部是否具备合法管理比特币储备的法律能力，已引发内部官员的质疑。

问题的本质在于：美国财政部的法定职责范围是否涵盖将比特币作为联邦储备资产进行长期托管。比特币既不是法定货币，也不是传统意义上的大宗商品或证券，其法律定性本身仍存在争议。财政部的现有法律授权框架主要围绕美元、国债和传统金融资产构建，将一种去中心化的加密资产纳入国家储备管理，缺乏明确的法律依据。

此外，比特币的高波动性也引发了政府内部的讨论——能否“无限期”持有如此高波动性的资产。比特币在 2025 年 10 月曾触及 126,080 美元的历史高点，而截至 2026 年 7 月已回落近 50%。彭博社分析指出，若美国政府在特朗普首次呼吁时以 93,000 美元的价格采购，目前已产生约三分之一的账面亏损。

商务部为何成为储备管理权的替代方案

在法律授权问题浮现后，讨论已转向将战略比特币储备置于商务部的管辖之下。这一转向反映出美国政府内部对储备管理架构的重新评估。

商务部的优势在于其管辖范围涵盖国际贸易、技术政策和经济发展等领域，在管理新型资产类别方面可能拥有更灵活的法律空间。然而，商务部是否具备管理国家战略储备资产的经验和能力，同样面临质疑。

这场管辖权之争的直接后果是行政命令所要求的 60 天评估报告至今未能提交。截至 2026 年 7 月，行政命令签署已逾 16 个月，两部门的博弈仍在继续。财政部长 Scott Bessent 与商务部长 Howard Lutnick 虽均获授权制定预算中性的比特币采购策略，但在两部门争夺管理权的背景下，政策落实仍是未知数。

BITCOIN Act 与 ARMA 法案有何异同

在行政命令的法律效力不足的背景下，国会层面的立法努力成为战略比特币储备制度化的关键路径。这一立法进程经历了显著的演变。

BITCOIN Act（参议院第 954 号法案） 由怀俄明州参议员 Cynthia Lummis 于 2024 年首次提出，核心内容是要求联邦政府在五年内每年购买 20 万枚比特币，累计达到 100 万枚，并持有至少 20 年。然而，该法案因财政成本高昂、可能削弱美元地位等政治阻力，在国会推进困难。

ARMA 法案（美国储备现代化法案） 于 2026 年 5 月 21 日由阿拉斯加州共和党众议员 Nick Begich 与缅因州民主党众议员 Jared Golden 共同正式提出，并获得超过 14 名两党议员的联合支持。与 BITCOIN Act 相比，ARMA 法案采取了更为保守的路径：不再强制要求政府购买 100 万枚比特币，而是将政府已持有及未来通过没收获得的比特币纳入战略储备，并设置至少 20 年的强制锁定期。

不过，值得注意的是，部分报道显示 Begich 与 Lummis 仍在推动包含 100 万枚收购目标的立法版本。这种立法文本的不一致反映出国会内部对于储备扩张路径仍存在分歧。

20 年强制锁定期如何改变储备资产属性

ARMA 法案最引人注目的条款是对储备中比特币设定至少 20 年的强制持有期限。在此期间，储备中的比特币不得出售、交换、拍卖、质押或以任何其他方式处分。

这一条款的战略意图在于：将比特币从“可处置的扣押资产”转变为“不可触碰的国家战略储备”——类似于黄金或战略能源储备，而非随政府更替而变动的可交易资产。白宫方面强调，过往过早抛售比特币已让纳税人损失约 170 亿美元，长期持有才能带来战略优势。

20 年锁定期结束后，财政部长可在任意两年期间内建议出售最多相当于储备 10% 的部分。法案还规定需按季度公开披露储备持有量，并引入独立的第三方审计机制。

此外，ARMA 法案明确禁止联邦政府通过储备管理损害美国人依法拥有、转移或自我托管数字资产的权利。这一条款旨在预先阻止任何以“国家储备管理”为名限制个人比特币所有权的监管举措。

100 万枚比特币的储备目标意味着什么

100 万枚比特币的储备目标，无论以何种方式实现，都将对全球比特币供需格局产生结构性影响。

全球流通量占比：比特币的总供应量被永久限定为 2,100 万枚。截至 2026 年，全球已流通的比特币数量约为 1,980 万枚。100 万枚比特币约占全球已流通供应量的 5% 以上，约占比特币总供应量的 4.8%。

各国政府持仓对比：根据 Arkham Intelligence 的估算，美国政府目前持有约 328,000 枚比特币，市值超过 210 亿美元。这一规模已使美国成为全球最大的主权比特币持有者。其他政府持仓方面：英国控制着约 61,245 枚比特币，萨尔瓦多持有约 7,500 枚，不丹持有约 5,400 枚。据 CoinGecko 研究，世界各国政府合计持有约 471,380 枚比特币，占总流通供应量的 2.6%。

市场冲击评估：若 ARMA 法案的 100 万枚收购目标得以实施，意味着美国政府将在五年内净增持超过 67 万枚比特币（从当前 32.8 万枚增至 100 万枚）。年均收购约 13.4 万枚，按当前价格计算相当于每年约 85 亿美元的资金流入。这一量级的持续买盘将对市场供需产生深远影响。

2026 年中期选举如何影响储备立法进程

战略比特币储备的立法前景正面临一个关键的政治变量——2026 年 11 月的中期选举。

Begich 明确表示，ARMA 法案的目的是确保比特币被视为储备资产并锁定政策，避免未来政府改弦易辙。然而，若偏向支持加密产业的共和党在中期选举中失去多数席位，该法案可能在短期内难以通过。

从立法程序来看，ARMA 法案需要在众议院和参议院分别获得通过，并由总统签署才能成为法律。尽管该法案具有两党共同支持的特征（由共和党人 Begich 与民主党人 Golden 共同牵头），但其在参议院仍面临重大的程序性障碍。

白宫发言人 Liz Huston 在声明中表示，政府将持续评估储备的最佳架构以落实建立数字资产库的愿景，但未提供具体时间表。Witt 在 2026 年 4 月承诺的“几周内会有重大公告”至今未能兑现。

总结

白宫比特币战略储备计划正处于行政命令与国会立法之间的制度断层中。法律授权的根本性质疑使财政部无法直接接管储备，管辖权之争将商务部推向了替代方案的位置，而 BITCOIN Act 与 ARMA 法案的此消彼长则反映出立法路径从“激进扩张”向“存量巩固”的战略转向。

无论最终的管理架构是财政部、商务部还是其他部门，无论储备规模是当前 32.8 万枚还是 100 万枚目标，这场博弈本身已经确认了一个事实：比特币正在从边缘资产迈向国家战略储备的候选名单。对于市场而言，真正需要关注的不是“会不会发生”，而是“以何种方式、在多长时间内发生”——而这正是“不可能三角”中法律、财政与政治力量持续角力的核心所在。

常见问题

美国战略比特币储备目前为何陷入僵局？

根据彭博社报道，主要障碍有两个：财政部与商务部之间的管理权争夺，以及财政部是否具备合法管理比特币储备的法律能力。行政命令自 2025 年签署至今已逾 16 个月，但不具备法律完整效力，必须依赖国会立法才能正式启动。

美国政府目前持有多少比特币？

根据 Arkham Intelligence 估算，美国政府目前持有约 328,000 枚比特币，市值超过 210 亿美元。这批资产主要来自刑事和民事没收程序，包括著名的“丝绸之路”暗网案件和 Bitfinex 黑客案追回资产。

BITCOIN Act 和 ARMA 法案有什么区别？

BITCOIN Act 要求政府在五年内购买 100 万枚比特币并持有 20 年。ARMA 法案则更为保守，不再强制购买，而是将政府已持有及未来没收的比特币纳入储备，同样设置 20 年强制锁定期。不过，部分议员仍在推动包含 100 万枚收购目标的立法版本。

20 年强制锁定期有什么意义？

该条款旨在将比特币从“可处置的扣押资产”转变为“不可触碰的国家战略储备”，使其免受短期政治压力，类似于黄金或战略能源储备的定位。锁定期内比特币不得出售、交换、拍卖、质押或以任何其他方式处分。

2026 年中期选举对储备立法有何影响？

若偏向支持加密产业的共和党在 2026 年 11 月的中期选举中失去多数席位，ARMA 法案可能在短期内难以通过。尽管该法案具有两党支持，但在参议院仍面临重大的程序性障碍。