Luật pháp về tiền điện tử của Mỹ bước vào giai đoạn cuối cùng

Hai tuần tới sẽ trở thành cửa sổ quyết định để Luật rõ ràng được bỏ phiếu tại Quốc hội, nếu không đạt được bước đột phá quan trọng, khả năng thông qua của dự luật sẽ giảm đáng kể.

Tác giả: Quách Lệ Quân, nhà nghiên cứu của 《Tài chính》

Tháng 6, luật pháp về tiền điện tử của Mỹ một lần nữa bước vào giai đoạn chạy đua nước rút. Điều này có nghĩa là, kết quả liệu Mỹ có thể thông qua luật pháp đầu tiên bao quát tất cả các loại tiền điện tử, đã gần trong tầm tay.

Trước kỳ nghỉ họp tháng 5 cuối cùng, Ủy ban Ngân hàng, Nhà ở và Các vấn đề đô thị của Thượng viện Mỹ (gọi tắt là “Ủy ban Ngân hàng Thượng viện Mỹ”) đột nhiên tổ chức một cuộc họp nghe ý kiến quan trọng về Luật rõ ràng về thị trường tài sản số (gọi tắt là “Luật rõ ràng”), và đã thông qua bỏ phiếu thủ tục với tỷ lệ 15:9. Sau đó, ngày 1 tháng 6, Luật rõ ràng chính thức được đưa vào chương trình lập pháp của Thượng viện, nhưng các cuộc đấu tranh hậu trường đã leo thang. Tính đến thời điểm viết bài, thời gian cụ thể cho vòng bỏ phiếu toàn thể tiếp theo vẫn chưa được xác định.

Trước khi bỏ phiếu chính thức là nhiều vòng đàm phán hậu trường nhằm tạo sự đồng thuận. Trong ba tuần đầu tháng 6, dưới áp lực từ nhiều tổ chức ngành, các nghị sĩ Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa đã tiến hành nhiều cuộc đàm phán về Luật rõ ràng, nhưng đều không đạt được thống nhất. Nhà học giả Mỹ Sun Yuanzhao phân tích cho 《Tài chính》 rằng, từ tình hình hiện tại, dự luật còn nhiều tranh cãi, “vẫn đang trong phòng cấp cứu ICU”, nếu số phiếu dự kiến thông qua không đủ, Thượng viện sẽ không dám đưa ra bỏ phiếu chính thức.

Trong khi đó, khung thời gian lập pháp đang thu hẹp dần. Nếu trong hai tuần tới không thể tiến xa hơn, thì hướng đi của dự luật sẽ rất mong manh.

Dựa trên tình hình năm ngoái, lịch trình của Luật rõ ràng đã bị trì hoãn. Ngày 17 tháng 6 năm 2025, sau khi Thượng viện Mỹ kết thúc tranh luận kéo dài, đã bắt đầu bỏ phiếu toàn thể, với tỷ lệ phiếu cao, thông qua Luật GENIUS — quy định về phát hành và vận hành các stablecoin dựa trên đô la tại cấp liên bang. Cũng trong năm đó, ngày 17 tháng 7, Hạ viện Mỹ đã thông qua dự luật này. Một ngày sau, sau khi Tổng thống Trump ký ban hành, Luật GENIUS chính thức có hiệu lực thành luật.

Dù tiến trình không suôn sẻ, nhưng cố vấn về tài sản số của Nhà Trắng, Patrick Witte, ngày 12 tháng 6 đã nhắc lại rằng, chính quyền Trump dự định thúc đẩy Luật rõ ràng thông qua tại Quốc hội vào ngày 4 tháng 7. Ông tiết lộ, hiện các bên đang cố gắng giải quyết một loạt vấn đề: bao gồm điều chỉnh ngôn từ của Luật rõ ràng giữa hai ủy ban, đàm phán về điều khoản đạo đức với các nghị sĩ Đảng Dân chủ, và các vấn đề thi hành pháp luật liên quan đến các biện pháp tài chính bất hợp pháp. Điều này cũng có nghĩa là, từ bây giờ đến kỳ nghỉ Quốc hội tháng 8 là cửa sổ lập pháp duy nhất khả thi.

Ngày 18 tháng 6, Hạ viện do Đảng Cộng hòa chiếm ưu thế cũng bắt đầu thể hiện lập trường ủng hộ. Chủ tịch Nhóm công tác về tài sản số của Ủy ban Nông nghiệp Hạ viện, Dastin Johnson, cho biết, nếu Thượng viện xem xét Luật cấu trúc thị trường tài sản số trước kỳ nghỉ tháng 8, Hạ viện sẽ nhanh chóng hành động để loại bỏ các sự không chắc chắn về thủ tục khác. Lập trường này cho thấy, Hạ viện đang rút ngắn quy trình của chính mình để ủng hộ dự luật.

Như vậy, khả năng Luật rõ ràng trở thành luật trước kỳ nghỉ tháng 8 phụ thuộc vào việc lãnh đạo Thượng viện có thể vận động đủ phiếu trong vòng 1-2 tuần tới hay không.

Ngân hàng cảnh báo về lỗ hổng trong luật

Luật rõ ràng cố gắng bao quát tất cả các loại tiền điện tử và thiết lập các quy tắc thống nhất cho việc phát hành, giao dịch và quản lý chúng.

Mục đích chính của dự luật là xác định rõ các loại tiền điện tử nào là chứng khoán, loại nào là hàng hóa, từ đó xác định cơ quan quản lý phù hợp là Ủy ban Chứng khoán và Giao dịch Mỹ (SEC) hay Ủy ban Giao dịch Hàng hóa Tương lai Mỹ (CFTC).

Cụ thể, dự luật dựa trên mức độ trưởng thành hoặc mức độ phi tập trung của tiền điện tử để phân loại tài sản số thành ba nhóm quản lý. Các tài sản hoạt động trên mạng lưới đủ phi tập trung (ví dụ Bitcoin, Ethereum và Solana) được xem là hàng hóa, thuộc phạm vi quản lý của CFTC, có thể giao dịch giao ngay và tiền mặt. Các token được xây dựng dưới dạng hợp đồng đầu tư trong giai đoạn đầu sẽ bị xem là chứng khoán, vẫn thuộc quản lý của SEC, và phải thực hiện các nghĩa vụ công khai phù hợp. Các stablecoin thanh toán được phép phát hành sẽ chịu sự quản lý phối hợp của SEC, CFTC và ngành ngân hàng, dựa trên khung pháp lý của Luật GENIUS.

Tuy nhiên, trong tất cả các nhóm vận động hành lang xung quanh Luật rõ ràng, ngành ngân hàng luôn là bên mạnh mẽ và quyết đoán nhất.

Mặc dù báo cáo của tổ chức dự báo nổi tiếng Galaxy Digital chỉ ra rằng, nếu Luật rõ ràng có hiệu lực thành luật, dự kiến sẽ có hàng chục nghìn tỷ USD vốn ngoại sẽ chảy vào hệ thống tài chính Mỹ, đủ để bù đắp mọi ảnh hưởng của stablecoin đối với các khoản tiền gửi ngân hàng Mỹ, nhưng ngành ngân hàng lại không nghĩ vậy.

Trong ba tuần qua, ngành ngân hàng Mỹ bắt đầu tăng cường gây sức ép trong cửa sổ vận động cuối cùng, không còn chỉ dựa vào Hiệp hội Ngân hàng Mỹ (ABA) để phát biểu. Hiện họ lo lắng nhất là dự luật sẽ cho phép các công ty tiền điện tử cung cấp phần thưởng kinh tế cho khách hàng sử dụng stablecoin đô la Mỹ. Họ cũng cho rằng, các sàn giao dịch tiền điện tử như Coinbase sẽ theo đuổi con đường đổi mới của Thung lũng Silicon: ban đầu dùng phần thưởng khổng lồ để thu hút khách hàng, rồi theo thời gian dần dần loại bỏ các ưu đãi này, cuối cùng là dòng tiền lớn sẽ chảy từ ngân hàng sang các công ty tiền điện tử.

Giám đốc điều hành (CEO) của ngân hàng thương mại hàng đầu Mỹ, Jamie Dimon, đã lên tiếng phản đối dự luật hiện tại, nói rằng JPMorgan và các ngân hàng khác dự định phản đối dự luật này. Dimon ủng hộ công nghệ blockchain và cho rằng stablecoin có giá trị thực tiễn trong lĩnh vực thanh toán xuyên biên giới. Tuy nhiên, điều khiến ông lo ngại là các công ty tiền điện tử có thể trả lãi hoặc các phần thưởng khác cho người giữ stablecoin, trong khi dự luật lại thiếu các biện pháp chống rửa tiền (AML), biết rõ khách hàng (KYC), trong khi các ngân hàng luôn tuân thủ các quy định này. Ông cho rằng, các công ty tiền điện tử cung cấp lợi nhuận từ stablecoin nên được quản lý như ngân hàng.

Dimon cũng một lần nữa chỉ trích CEO của Coinbase, Brian Armstrong, cho rằng ông này đã tiêu tốn hàng trăm triệu đô la tại Washington để thúc đẩy dự luật này thành công. Mối quan hệ căng thẳng giữa Dimon và Armstrong đã tồn tại từ lâu, nhưng khi Luật rõ ràng ngày càng tiến gần đến bỏ phiếu toàn thể tại Thượng viện, mối căng thẳng này đang bộc phát công khai.

Coinbase nhanh chóng phản hồi, phủ nhận họ đang thực hiện các hoạt động giống ngân hàng. Trong một cuộc phỏng vấn, họ nói rằng, ví dụ như tài khoản chứng khoán, thẻ nạp Starbucks và tài khoản ngân hàng đều là các sản phẩm khác nhau, và cách quản lý các tài khoản này cũng nên khác nhau.

Ngày 10 tháng 6, CEO của Ripple (瑞波), Brad Garlinghouse, đã công khai chỉ trích Dimon “cố ý xuyên tạc” Luật rõ ràng, với lý do bảo vệ hoạt động thanh toán của JPMorgan. Garlinghouse chỉ ra rằng, hoạt động thanh toán của JPMorgan tạo ra khoảng 20 tỷ USD doanh thu và hơn 5 tỷ USD lợi nhuận mỗi năm. Ông cũng nhấn mạnh rằng, JPMorgan còn vận hành các dự án blockchain riêng của mình — JPM Coin và nền tảng Onyx, và các ngân hàng lớn khác như Citibank cũng đã mở rộng hoạt động tiền điện tử đa dạng hơn.

Ngày 17 tháng 6, Viện Chính sách Ngân hàng thuộc Hiệp hội Ngân hàng Mỹ (BPI), một tổ chức phi lợi nhuận, đã phát hành báo cáo cho biết, theo các điều khoản hiện tại, một số tổ chức ủy thác (bao gồm các tổ chức ủy thác ngoài Mỹ), nhà cung cấp dịch vụ, sàn giao dịch (bao gồm các sàn thúc đẩy giao dịch stablecoin), ví không ủy thác, và các nhà phát triển, quản trị và nhà cung cấp phần mềm của tài chính phi tập trung (DeFi) sẽ không bị ràng buộc bởi Luật rõ ràng. Do đó, dự luật này sẽ tạo điều kiện cho các tổ chức tiền điện tử thực hiện các chức năng tương tự ngân hàng, nhưng lại có các nghĩa vụ chống rửa tiền/phòng chống tài trợ khủng bố (AML/CFT) nhẹ hơn, trở thành lựa chọn hấp dẫn cho những ai muốn trốn tránh cơ quan thực thi pháp luật hoặc kiểm tra an ninh quốc gia.

Thứ hai, dự luật chưa rõ ràng về việc ủy quyền cho Bộ Tài chính Mỹ chế tài hoặc quản lý các công cụ như mixer, mixer Bitcoin và các ứng dụng blockchain khác dùng để rửa tiền, tài trợ khủng bố hoặc tránh lệnh trừng phạt.

BPI cho rằng, những lỗ hổng này không có lợi cho đổi mới sáng tạo, ngược lại còn tạo điều kiện cho hoạt động tài chính bất hợp pháp. Nếu Quốc hội muốn xây dựng một hệ thống quản lý hiệu quả cho ngành công nghiệp tiền điện tử, thì cần phải sửa chữa những lỗ hổng này.

Dù các nhà lãnh đạo ngân hàng Mỹ, trong đó có Jamie Dimon, liên tục chỉ trích các lỗ hổng của dự luật, nhưng những người quen thuộc với tiến trình đàm phán tiết lộ rằng, các điều khoản về lợi nhuận từ stablecoin dường như không còn là điểm tranh cãi chính nữa, mà các bên đang cố gắng tìm ra điểm cân bằng.

Cuộc đấu tranh lập pháp bước vào trạng thái bế tắc

Tại Mỹ, một dự luật phải được Hạ viện và Thượng viện thông qua, rồi tổng thống ký ban hành, mới trở thành luật.

Giống như việc thúc đẩy Luật GENIUS năm 2025, Nhà Trắng đặt mục tiêu ký ban hành Luật rõ ràng vào khoảng ngày 4 tháng 7, nhưng hạn chót rộng hơn là trước kỳ nghỉ Quốc hội tháng 8. Sau kỳ nghỉ, bước vào mùa thu, do xung đột với lịch trình bầu cử giữa kỳ, dự luật có khả năng bị đình trệ hoàn toàn.

Như đã đề cập, Ủy ban Ngân hàng Thượng viện đã thông qua phiên bản sửa đổi của dự luật vào đầu tháng 5; vào tháng 1 năm nay, Ủy ban Nông nghiệp Thượng viện cũng đã thúc đẩy phiên bản của riêng họ. Hiện tại, đại diện của hai ủy ban đang hợp nhất hai dự luật này, đây là bước quan trọng trước khi trình toàn thể Thượng viện xem xét. Tuy nhiên, bước này hiện đang bị đình trệ.

Trong vòng bỏ phiếu tiếp theo của Thượng viện, nếu không thể đạt được 60 phiếu trong tổng số 100, sẽ rơi vào quy trình tranh luận kéo dài, làm tăng độ khó và biến số của việc thông qua dự luật. Trong Thượng viện hiện nay, Đảng Cộng hòa chiếm khoảng 53 ghế, ngay cả dưới áp lực của chính quyền Trump, đảng Cộng hòa đoàn kết, cũng còn thiếu khoảng 7 phiếu. Hiện tại, bên thúc đẩy lập pháp đang cố gắng vận động 7 nghị sĩ Đảng Dân chủ để ủng hộ.

Trong Thượng viện Mỹ hiện nay, một dự luật cần 7 phiếu liên đảng để thông qua, đang trong tình trạng cực kỳ không chắc chắn.

Trong vòng bỏ phiếu đầu tiên của Ủy ban Ngân hàng Thượng viện, ngoài toàn bộ các nghị sĩ Đảng Cộng hòa, còn có Thượng nghị sĩ Dân chủ từ Arizona, Ruben Gallego, và Thượng nghị sĩ Dân chủ từ Maryland, Angela Alsobrooks, cùng các nghị sĩ Cộng hòa trong ủy ban đã bỏ phiếu ủng hộ dự luật. Tuy nhiên, họ cũng cho biết, việc tiếp tục ủng hộ Luật rõ ràng trong vòng bỏ phiếu tiếp theo là có điều kiện.

Thông tin công khai cho thấy, các nghị sĩ Đảng Dân chủ đồng thuận về các điều kiện ủng hộ dự luật: điều chỉnh ngôn từ về xung đột lợi ích và đạo đức của Trump và các nhà quản lý, quy định về lợi nhuận từ stablecoin, các điều khoản về tài chính bất hợp pháp và chống rửa tiền, cũng như bảo vệ DeFi. Hiện các nhà lập pháp đang tìm kiếm một điều khoản về xung đột lợi ích ngắn gọn hơn, nhằm thu hút sự ủng hộ của 7 nghị sĩ Đảng Dân chủ, đồng thời giữ vững lập trường của các nghị sĩ Cộng hòa vẫn giữ nguyên phiên bản hiện tại.

Những người quen thuộc với tiến trình đàm phán tiết lộ, các nhà lập pháp và các bên ngành công nghiệp đã đạt được sự đồng thuận cơ bản về nội dung luật, và các cuộc thảo luận ngày càng tập trung vào các điều khoản về xung đột lợi ích và đạo đức, nhằm hạn chế các quan chức chính phủ tham gia hoạt động kinh doanh liên quan đến tiền điện tử trong nhiệm kỳ của họ.

Ngoài ra, người này còn tiết lộ, các nghị sĩ hiện đang tranh luận về vấn đề thực thi: làm thế nào để thực thi các hạn chế này, chứ không phải về việc có nên có các hạn chế đó hay không.

Điều này dù là tín hiệu tích cực cho việc thông qua dự luật, nhưng khung thời gian lập pháp năm 2026 thực sự ngắn, nếu trong hai tuần tới không thể giải quyết tranh cãi, thì trước kỳ nghỉ của Quốc hội, hai tuần làm việc còn lại của tháng 7 sẽ không đủ để thúc đẩy quá trình lập pháp tiếp theo.

Trong khi tiến trình lập pháp của Luật rõ ràng đang tiến triển, thị trường tiền điện tử trong những tháng gần đây vẫn tiếp tục giảm.

Ví dụ, Bitcoin gần đây đã trải qua đợt điều chỉnh mạnh, giảm hơn 40% so với đỉnh cao lịch sử, và thị trường chung nhận định hiện tại đang trong giai đoạn giảm giá hoặc “giảm giá tiềm ẩn”. Ngày 5 tháng 6, Bitcoin từng giảm xuống dưới 60.000 USD, mức thấp nhất kể từ tháng 10 năm 2024, giảm hơn 50% so với đỉnh cao lịch sử 126.000 USD năm 2025.

Cùng lúc đó, ngày 21 tháng 6, Bitcoin đã giảm xuống vị trí thứ 15 trong bảng xếp hạng giá trị tài sản toàn cầu, trong khi năm ngoái từng đứng thứ 5. Nhờ sự thịnh vượng của ngành bán dẫn, cổ phiếu công nghệ thể hiện mạnh mẽ, giá trị của SK Hynix tăng nhanh, thậm chí có thể vượt qua Bitcoin.

Sun Yuanzhao nhận định, “Hiện tại, quá trình lập pháp hoàn toàn là thao tác chính trị, e rằng đã không còn liên quan nhiều đến biến động của thị trường.”