美國國會研究處：GENIUS法案速覽

作者：Paul Tierno，美國國會研究處

在5月8日的挫折之後，5月19日美國參議院投票通過S.1582號法案（即2025年美國穩定幣引導與創新法案“Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act of 2025”，簡稱GENIUS法案）的cloture動議（注： cloture程序爲結束辯論、交付表決的程序）。GENIUS法案旨在建立一套監管穩定幣的制度。

發行支付穩定幣的要求

S.1582法案將 “支付穩定幣”定義爲用於支付或結算、可按預定固定金額（如 1 美元）贖回的數字資產。發行方需爲每發行 1 美元穩定幣持有至少 1 美元的合規儲備。法案規定，**合規儲備僅限於硬幣和貨幣、在銀行及信用社的保險存款、短期國債、以國債爲抵押的回購協議（repo）和逆回購協議（reverse repos）、政府貨幣市場基金、央行儲備，以及監管機構批準的其他類似政府發行資產。**發行方僅可將儲備資產用於特定活動，包括贖回穩定幣、作爲回購和逆回購協議的抵押品等。法案要求聯邦和州監管機構爲聯邦和州穩定幣發行方制定專門的資本、流動性和風險管理規則，但穩定幣發行方無需遵守適用於傳統銀行的監管資本標準。

發行方需制定並披露穩定幣贖回程序，並定期發布流通中穩定幣數量及儲備構成的報告，報告需由高管認證並由註冊公共會計師事務所 “審查”。流通中穩定幣超過 500 億美元的發行方，需提交經審計的年度財務報表。

發行方需遵守《銀行保密法》，金融犯罪執法網絡（FinCEN）需制定專門的反洗錢規則。S.1582 法案要求 FinCEN 推動 “檢測涉及數字資產非法活動的新方法”。發行方需認證已實施反洗錢和制裁合規計劃。法案禁止曾被判犯有特定金融犯罪的個人擔任發行方的高管或董事。

穩定幣可由銀行和信用社（通過子公司）或非銀行機構（不限於金融企業）發行，各類發行主體均需向相應的聯邦監管機構註冊（監管機構根據主體類型，由聯邦銀行業監管機構之一擔任）。監管機構將評估發行方是否滿足基線要求（如上文所述）。若申請在 120 天內未獲處理，則視爲自動批準。監管機構需說明拒絕理由，並允許申請人上訴。

對於流通中穩定幣不足 100 億美元的非銀行發行方，法案允許其選擇州監管體系，但需經財政部長、聯準會主席和聯邦存款保險公司主席認定，該州監管制度與聯邦制度 “實質相似”。

聯邦監督與執法體系：

選擇聯邦監管體系或流通中穩定幣超過 100 億美元的銀行或非銀行發行方，將由其所屬銀行或信用社的監管機構進行監督（非銀行發行方由貨幣監理署OCC監督），監管機構將評估發行方的財務狀況、對機構及金融體系安全穩健性的風險，以及風險管理系統。

所有聯邦監管體系下的穩定幣發行方，均需向其主要聯邦監管機構提交報告，並可能接受監管機構的檢查。

若監管機構認定發行方違反法案要求或監管機構設定的任何書面條件，有權阻止發行方繼續發行穩定幣或採取其他執法行動。

州監管體系

流通中穩定幣不足 100 億美元的非銀行發行方可選擇州監管體系。若其規模超過該閾值，需轉爲聯邦與州監管機構共同管理的聯邦監管體系，除非獲得聯邦監管機構的豁免。

監督與執法

州監管機構對所有州發行方擁有 “監督、檢查和執法權”，但法案允許州監管機構將這些權力讓渡給聯準會。法案還允許聯準會或 OCC 在 “異常緊急情況” 下對州發行方採取執法行動。

外國發行方

法案規定，穩定幣向美國境內的 “發行和銷售” 需在法案生效後三年內僅限於合規的美國境內發行方。財政部可在與聯邦穩定幣監管機構協商後，與被認定爲監管 “可比” 美國的司法管轄區達成 “互惠” 協議。來自具備凍結交易技術能力並遵守合法指令的合格司法管轄區的穩定幣，經 OCC 註冊並接受持續監管，且在美金融機構持有足夠儲備以滿足美國境內贖回需求的，可在美國交易、與美元穩定幣互操作並用於國際交易。法案授權財政部長及其他機構豁免外國發行方和銷售穩定幣的數字資產提供商的多項要求。

其他條款

法案爲穩定幣資產和儲備托管人制定規則，托管人可以是發行方或非發行方，但需受聯邦或州銀行業監管機構、美國證券交易委員會或商品期貨交易委員會監管。法案禁止托管人將自有資金與客戶資金混同（特殊情況除外）。法案允許銀行托管穩定幣和儲備、使用區塊鏈技術，並發行代幣化存款。

此法案賦予穩定幣持有者在發行方破產時對其他所有債權的優先受償權，並對破產法進行了修訂。

此法案明確支付穩定幣不屬於證券或商品，且不享受聯邦保險。

S.1582 的一項條款指出，現行倫理法律和法規禁止高級行政官員發行穩定幣。