Конфликт трех основных систем закона CLARITY: перестройка рамок регулирования криптовалют под давлением более 130 поправок

2026 年 5 月 14 日，美国参议院银行委员会以 15 票赞成、9 票反对的结果，正式通过《数字资产市场清晰法案》（Digital Asset Market CLARITY Act，以下简称 CLARITY Act），将其提交至参议院全体表决。全部 13 名共和党委员投下赞成票，2 名民主党人——Ruben Gallego（亚利桑那州）与 Angela Alsobrooks（马里兰州）——跨党支持。这是美国加密立法自 2025 年 7 月众议院以 294 比 134 高票通过该法案以来，迈出的最关键一步。

然而，这场投票背后的博弈远未结束。据公开信息，参议员在标记审议前提交了超过 130 条修正案，其中 Elizabeth Warren 一人便提出了 44 条。这些修正案瞄准稳定币收益规则、去中心化金融（DeFi）责任豁免以及公职人员加密资产伦理条款三大核心争议。

截至 2026 年 5 月 18 日，比特币（BTC）价格为 77,014.8 美元，24 小时内小幅回落 1.07%，市场在法案预期兑现后进入情绪消化阶段。XRP 更是在法案通过后单日上涨约 5%，反映出市场对特定资产在法案框架下获得法定商品地位的差异化定价。

15 比 9 的一刻

美国东部时间 2026 年 5 月 14 日上午，参议院银行委员会召开了备受关注的标记审议会议。经过激烈的党派交锋和一系列程序性斗争，法案最终以 15 比 9 的两党投票结果成功过关。

值得注意的是，Gallego 与 Alsobrooks 在投票时均明确表示，他们在委员会层面的支持“不应被解读为对最终通过法案的承诺”。两人强调，若公职人员数字资产伦理条款在全体表决前未得到强化，他们可能在参议院全院投票中反转立场。

委员会内民主党领袖 Elizabeth Warren 在会议中提出了 44 条修正案，涵盖国家安全、DeFi 责任、退休账户限制等多个方向，全部在党派线投票中以 11 比 13 被驳回。她当场痛批该法案“将炸毁经济”，声称“它将更多经济活动推入加密货币领域”。

一部法案的四年立法长征

CLARITY Act 并非凭空出现的立法尝试。其立法路径横跨四年、历经数版迭代，折射出美国加密监管从“执法驱动”向“立法框架”转型的完整轨迹。

早期探索阶段（2022—2024 年）

2022 年 6 月，参议员 Cynthia Lummis 与 Kirsten Gillibrand 首次联合提出《负责任金融创新法案》（Lummis-Gillibrand Act），成为美国国会首个旨在建立加密资产综合监管框架的两党提案。该法案首次尝试在联邦层面厘清 SEC 与 CFTC 对数字资产的管辖权边界，为后续立法奠定了概念基础。

2024 年，众议院推出《21 世纪金融创新与技术法案》（FIT21），以 279 比 136 的两党高票通过，其中 71 名民主党议员跨党支持。FIT21 首次在立法文本中系统构建了数字资产的分类与监管路径，为后续的 CLARITY Act 提供了核心框架。

众议院突破（2025 年）

2025 年 7 月，众议院版 CLARITY Act 以 294 票对 134 票获得通过，跨党支持进一步扩大至 78 名民主党议员。这一结果向参议院发出了强烈的两党共识信号，推动参议院加速其立法进程。

参议院博弈（2025—2026 年）

2025 年 7 月，参议院银行委员会发布了其管辖范围内的法案讨论草案，合并了 Lummis-Gillibrand 与众议院 CLARITY Act 两套立法路径，同时发布信息征询书，就如何在促进创新与维护金融稳定之间取得平衡征求业界反馈。

2025 年 9 月，基于收到的反馈，委员会发布第二版讨论草案。2026 年 1 月，历经数月两党协商后，第三版草案公布。同月，参议院农业委员会也发布并推进了其管辖范围内的市场结构立法草案。

2026 年 1 月原定的银行委员会首次标记审议被无限期推迟。核心障碍在于银行界与加密行业之间围绕稳定币收益支付的核心分歧——银行主张全面禁止，加密行业要求保留收益权利。Coinbase CEO Brian Armstrong 在标记审议前夜公开宣布撤回对该法案的支持，直接导致审议取消。

转折点出现在 2026 年 5 月 1 日。共和党参议员 Thom Tillis 与民主党参议员 Angela Alsobrooks 联合发布了稳定币收益妥协方案：禁止加密公司提供“在经济上或功能上等同于银行存款利息”的稳定币收益，但允许基于“真实活动或真实交易”的奖励。这一方案迅速获得 Coinbase 和 Circle 等加密巨头的公开支持。Armstrong 于法案推进后公开表示，感谢“两党参议员和工作人员过去数月为使这项法案成为强有力的立法所做的工作”。

5 月 12 日，参议院银行委员会公布了经过全面修订的 309 页替代修正案文本，较此前的 278 页草案内容进一步扩展。两日后，委员会正式完成标记审议与投票。

从时间维度看，CLARITY Act 的命运与 2026 年中期选举窗口高度绑定。Galaxy Research 估算，在 10 月中期休会前国会仅剩约 18 个有效工作周。白宫已将目标签署日期设定为 2026 年 7 月 4 日，分析师普遍认为秋季更为现实。

309 页文本的核心架构

资产分类三层框架

CLARITY Act 替代修正案的核心逻辑，并非推翻美国证券法基石（即 1946 年确立的 Howey 测试），而是在其旁边“凿出”一套全新的监管范畴。法案将数字资产划分为三大类别：

法案创造了一个全新的法律概念——“附属资产”。一个代币若其价值依赖发行人或核心团队的“创业或管理努力”，即属于附属资产。法案承认此类资产符合 Howey 测试对“证券”的定义，但规定代币一旦被发行，便不再作为证券处理，转而由信息披露规则而非注册规则约束。

法案同时要求 SEC 与 CFTC 组建联合咨询委员会，以协调两者之间的管辖分歧。

法案体量变化

从 278 页到 309 页的扩展主要来自三个方面：稳定币收益条款的细化立法语言、DeFi 协议反洗钱与合规义务的具体化规定、以及网络安全、量子计算等新增研究性条款。反洗钱（AML）和制裁合规框架被归入第二章，要求数字商品经纪商、交易商和交易所首次建立正式的《银行保密法》合规体系。

三大争议焦点的阵营对决

争议一：收益型稳定币——禁令还是妥协？

稳定币能否向持有者提供收益，是 CLARITY Act 立法进程中历时最长、对立最尖锐的议题。

法案文本的立场

替代修正案第 404 条规定：任何受覆盖方不得直接或间接，仅因持有支付稳定币而支付任何形式的利息或收益，也不得以“在经济上或功能上等同于银行存款利息”的方式支付稳定币余额收益。但法案同时设置了例外条款，明确允许基于以下“真实活动或真实交易”的奖励：交易、支付、转账与结算活动；流动性提供与做市活动；质押、验证与治理参与；以及忠诚度计划与促销激励。

法案进一步澄清，上述活动的奖励“可以参照余额、期限或两者组合计算”——这一条被消费者保护组织视为实质上的收益合法化条款。

银行业的反对立场

美国银行家协会、银行政策研究所、消费者银行家协会等六大行业组织在法案公布后立即联名致信委员会领导层，指出当前语言“仍为类似收益的奖励计划打开了大门”。传统金融机构的核心论点是：允许加密平台支付与存款利息功能等同的奖励，等同于允许其提供银行账户服务，却不承受银行级别的监管约束。他们警告，若利息等价奖励不被更严格限制，存款可能从银行体系流向数字资产领域，削弱社区银行的放贷能力和地方经济活力。

加密行业的回应

Coinbase 首席法务官 Paul Grewal 对此发表尖锐评论，直指银行界“已经让‘闲置收益’被删除——因为我就在场，而你们不在。接受这个‘是’，继续前进，不要再浪费参议院和美国人民的时间”。Armstrong 则称这一定稿“没有人得到了所有想要的，但每个人得到了必需的”。

Circle 首席战略官 Dante Disparte 无保留地支持该妥协方案，称“美国在数字资产领域面临明确选择——领导或被领导”。加密创新委员会 CEO Ji Hun Kim 也敦促委员会推进法案，但同时表达了对禁令范围“远超”去年 GENIUS 法案的担忧——GENIUS 法案仅禁止发行方支付收益，而 CLARITY Act 将禁令扩展至所有数字资产市场参与者。

消费者保护组织的批评

消费者联合会指出，法案中的例外条款实质上已“完全合法化”了稳定币收益支付。其分析显示，加密平台可以通过客户稳定币存款从事借贷、投资传统证券、质押和做市等活动，并将收益“参照余额”分配给用户——与银行存款的运作方式高度相似。该组织认为“加密行业是不争的赢家”。

争议二：DeFi 豁免条款——保护创新还是削弱执法？

法案文本的立场

CLARITY Act 替代修正案纳入了《区块链监管确定性法案》相关条款，保护非托管软件开发者——当他们未直接控制用户资金时——不被视为货币传输者。此外，法案将质押、空投和去中心化物理基础设施网络从证券法适用中排除。

反洗钱方面，法案对使用 DeFi 协议的数字资产中介机构提出了“分布式账本分析工具”的合规要求，使区块链智能分析从行业最佳实践上升为法定合规义务。

协商中的条款削减

尽管法案总体上保留了 DeFi 保护框架，在最后一刻的跨党派协商中，参议员 Lummis 的一项修正案被迫修改，删除了第 301 条中《区块链监管明确法案》的部分文字内容。DeFi 倡导者指出，这一变动可能削弱对 DeFi 开发者的法律保护——原本业界希望通过该条款明确界定，开发者不应为其程序代码被非法使用而承担法律责任。

民主党内部的执法关切

部分民主党参议员试图进一步缩小 DeFi 责任保护范围。Catherine Cortez Masto 提出修正案，主张限制 DeFi 开发者责任豁免，认为当前条款可能阻碍执法部门打击非法金融活动。该修正案同样在党派线投票中被驳回。

争议三：伦理条款——为什么议员投票前还在犹豫？

当前 309 页的 CLARITY Act 文本中不包含任何公职人员加密资产利益冲突条款。参议院银行委员会主席 Tim Scott 表示，伦理条款不在银行委员会的管辖范围内，需要由其他委员会或全体表决阶段添加。

民主党立场

Elizabeth Warren 在标记审议中直接指出，总统特朗普及其家人在就职后通过加密交易已累计获利约 14 亿美元，主张“任何总统或国会议员都不应在监管加密资产的同时从中获利”。

Gallego 和 Alsobrooks 在投票后明确警告，若伦理条款在全体表决前未获强化，他们可能在参议院全院投票中反转立场。

共和党与白宫回应

白宫加密顾问 Patrick Witt 表示，行政当局支持适用于政府全体人员的规则，但反对任何“针对特定在任者”的条款。参议员 Lummis 则警告，若法案被视为针对特朗普，总统将行使否决权。

司法管辖权的结构性困境

伦理条款缺失的部分原因在于，参议院银行委员会的管辖范围限于银行、金融市场监管等领域。公职人员伦理规则通常由参议院道德委员会或司法委员会管辖。这意味着伦理条款可能需要在参议院全院投票中，由其他委员会或议员通过修正案方式添加。

关键主张的事实核查

银行界“存款外逃”叙事

银行界声称稳定币收益将导致银行存款大规模迁移。对此，Galaxy Research 的分析给出了相反的结论：大部分稳定币增长将来自离岸资本流入美国银行基础设施，而非国内存款迁移。这一判断的逻辑基础是：当前大量稳定币需求来自跨境支付和美元获取场景，这些资金原本就不在美国银行体系内。

加密行业“全面胜利”叙事

消费者联合会指出，尽管法案表面禁止稳定币被动收益，但例外条款实质上允许加密平台通过多种活动生成收益并“参照余额”分配给用户。这意味着所谓“妥协”事实上为稳定币收益支付提供了法律基础，加密行业获得了远超银行业预期的利益。

Elizabeth Warren “经济威胁”叙事

Warren 声称 CLARITY Act 将“炸毁经济”，论据包括法案允许公司通过上链来规避 SEC 监管、在证券法中制造漏洞、以及对消费者欺诈“敞开大门”。但支持方回应称，法案去中心化测试并非“全面豁免”，公司需满足明确的、可验证的标准后，监管管辖权才可能从 SEC 转移至 CFTC。

行业影响分析：谁赢？谁输？

市场层面

截至 2026 年 5 月 18 日，市场对法案的情绪经历了从亢奋到回归理性的完整周期。BTC 在法案通过当日短暂拉升至约 81,965 美元区域，随后回落至 77,014.8 美元附近。分析师 Michaël van de Poppe 指出，法案不太可能引发“即时垂直上涨”，但可能带来“重大结构性转变”——机构资本将在一个受监管框架内逐步部署，而非一次性入场。

预测市场 Polymarket 上 CLARITY Act 2026 年签署为法律的概率在委员会投票后升至 74%，此前一度从年初 82% 回落至 58%。值得一提的是，就在稳定币收益妥协方案于 5 月 1 日达成后数小时内，该概率已从 46% 跳升至 64%，市场预期对谈判进展高度敏感。

特定资产影响

XRP 是法案潜在受益方中最受关注的案例。2026 年 3 月，SEC 与 CFTC 联合将 XRP 归类为数字商品，但该决定属于行政解释，下一届政府可通过备忘录推翻，无需立法程序。CLARITY Act 将 XRP 的商品地位写入联邦成文法后，将从根本上杜绝任何未来行政手段重新将其归类为证券的可能性。渣打银行预测，一旦法案通过，XRP ETF 将录得 40 亿至 80 亿美元净流入。

机构端

对银行而言，CLARITY Act 既设置了稳定币收益的“名义防火墙”，又为银行参与加密托管和交易服务提供了合规路径。Armstrong 透露，Coinbase 正与至少五家全球大型银行合作整合加密服务。在法案确立清晰规则后，银行与加密原生平台之间的竞合关系将进入新阶段。

底层逻辑：网络与公司的监管分野

从更深层的设计哲学来看，CLARITY Act 试图解决一个美国现行法律从未面对的问题：如何监管一个“去中心化网络”，而非一家“公司”。

美国现有的公司法律框架基于一个核心假设——存在一个中心化的管理者，对公司负有受托责任，并对公司的运营行使持续控制。这套框架为公司建设提供了完善的制度基础设施，但当它被应用于区块链网络时，制度逻辑发生了根本性冲突。

区块链网络本质上不依赖集中控制。它们通过公开规则协调参与者，价值随公共使用而增长，并且可以分配给网络边缘的用户，而非仅被中心捕获。然而，当公司法律框架被强行套用于网络时，控制权被迫集中，中间商涌现，原本分布式创造的价値被抽取。

CLARITY Act 的核心设计意图即在于此：为“网络”这种新型组织形态提供一套不同于“公司”的监管范式。法案的去中心化测试并非“放松监管”，而是差异化监管——当一个数字资产网络满足充分的去中心化标准后，其监管逻辑从“证券法下的投资者保护”转向“商品法下的市场诚信维护”。这与法案将质押、空投和 DePIN 从证券法适用中排除的设计一脉相承：这些活动在区块链网络的语境中属于网络参与行为，而非传统意义上的投资合同交易。

从这个角度看，Warren“法案在证券法中制造漏洞”的批评或许混淆了“有意的差异化设计”与“漏洞”之间的区别。CLARITY Act 并非为欺诈行为提供庇护所——法案的 AML 合规要求与联合反欺诈条款已覆盖了这一关切——而是在承认区块链网络与传统公司在治理结构上存在本质差异的前提下，建立两套并行的监管逻辑。

结语

CLARITY Act 以 15 比 9 的表决结果迈出参议院立法流程的关键一步，超过 130 条修正案的提交与驳回，揭示了美国加密立法正处在政治博弈、产业利益与消费者保护三重力场交汇的核心地带。

从 2022 年 Lummis-Gillibrand 的首次探索，到 2025 年 GENIUS Act 在稳定币领域的成功实践，再到今天 CLARITY Act 试图为整个数字资产市场结构建立统一框架——美国加密立法的四年长征，本质上是对一个核心问题的持续回应：如何为一种不同于公司的组织形态，设计一套与之匹配的监管规则。

三项争议各有其深层逻辑：稳定币收益之争本质上是“谁可以合法经营利息业务”的监管边界之争；DeFi 豁免之争折射的是“代码是否等同于金融机构”的底层法律命题；伦理条款之争则将加密立法卷入了更宏观的美国政治生态——即如何界定公职人员在自身持有加密资产时的监管角色。

参议员 Lummis 将推进 CLARITY Act 称为她“近 40 年公职生涯中最艰难的立法工作”，这一表述精确刻画了加密立法的复杂性：它不仅是技术规则的制定，更是产业格局、金融安全与政治权力的一次再分配。

未来数周，市场将继续关注参议院全体表决的时间表、伦理条款的协商进展以及银行界的后续动作。对于加密行业而言，CLARITY Act 无论最终以何种形态落地，都将成为美国数字资产监管从“执法时代”迈向“立法时代”的分水岭。