ФинЦЕН-ОФАК совместный проект правил: рамки соблюдения и влияние на отрасль

Написано: FinTax

С точки зрения содержания опубликованного текста, данный проект правил, совместно опубликованный FinCEN и OFAC, не пытается решить все вопросы регулирования стабильных монет сразу, а конкретизирует требования по AML/CFT, соблюдению санкций, отчетности о подозрительной деятельности и другим аспектам регулирования.

В апреле 2026 года Министерство финансов США, Финансовая разведывательная служба (FinCEN), совместно с Управлением по контролю за иностранными активами (OFAC), опубликовали проект правил по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма (AML/CFT). Этот проект был опубликован в Федеральном реестре 10 апреля 2026 года, а срок подачи общественных комментариев — до 9 июня 2026 года. Если проект правил будет окончательно принят, разрешенные платежные эмитенты стабильных монет (Permitted Payment Stablecoin Issuer, PPSI) должны будут соблюдать стандарты AML/CFT, аналогичные традиционным финансовым учреждениям, и разрабатывать планы соблюдения санкций OFAC. Это кардинально отличается от существующих требований, применяемых к эмитентам стабильных монет как к денежным службам, и вносит изменения в распределение обязательств по соблюдению правил между эмитентами, биржами, депозитариями и поставщиками ончейн-рисковых сервисов в американском рынке.

В статье систематически анализируются основы законодательства, ключевые обязательства и влияние на рынок.

1. Предпосылки появления совместного проекта правил

Появление этого проекта связано с быстрым ростом рынка стабильных монет в США и во всем мире, а также с ростом рисков нелегальных финансовых операций. По данным на первый квартал 2026 года, глобальный рынок стабильных монет превысил 316 миллиардов долларов, а уровень нелегального проникновения в финансовую систему увеличился. В специальном отчете FATF за март 2026 года ясно указано, что стабильные монеты «стали наиболее широко используемым виртуальным активом в незаконных сделках», а такие страны, как Иран и Северная Корея, используют стабильные монеты для финансирования распространения оружия и трансграничных платежей. Согласно отчету Chainalysis за 2026 год, в 2025 году средства, поступившие на незаконные криптоадреса, достигли как минимум 154 миллиарда долларов, что на 162% больше по сравнению с предыдущим годом, при этом доля стабильных монет составила 84%. Данные TRM Labs показывают, что только в 2025 году незаконные субъекты получили стабильных монет на сумму 141 миллиард долларов — рекорд за последние пять лет; OFAC с 2016 по 2025 год наложила штрафов на сумму свыше 3,4 миллиарда долларов, а в конце 2025 — начале 2026 года были выписаны штрафы таким криптокомпаниям, как Exodus и ShapeShift.

В отличие от этого, подготовка отрасли к соблюдению правил отстает. Согласно исследованию S&P Global Market Intelligence за апрель 2026 года, из 100 банков, опрошенных в первом квартале, только 7% разрабатывают соответствующие стратегические рамки, и ни один не запустил пилотные проекты. Вопрос о том, как регулировать транзакции со стабильными монетами, не снижая их платежную эффективность и инновационные свойства, стал актуальной задачей регулирования.

В 2025 году Конгресс США ускорил процесс принятия закона GENIUS. Он был одобрен Сенатом 17 июня 2025 года (68 голосов «за» против 30), затем Палатой представителей 17 июля (308 «за» против 122), и 18 июля президент Трамп подписал его в закон. Это первая в США федеральная законодательная инициатива, специально направленная на платежные стабильные монеты. Белый дом в последующих брифингах подчеркнул, что закон четко включает эмитентов стабильных монет в юрисдикцию Закона о банковской тайне (Bank Secrecy Act) и требует от них разработки эффективных планов AML/CFT и соблюдения санкций, а также наличия технических возможностей для блокировки, замораживания или уничтожения стабильных монет по законным приказам. Проект правил, опубликованный FinCEN и OFAC, сосредоточен на конкретных мерах по реализации требований AML и санкций, дополняя многоуровневую систему исполнения закона GENIUS.

2. Обзор содержания совместного проекта правил

Официальное название проекта правил, опубликованного FinCEN и OFAC в Федеральном реестре, — «Требования к планам AML/CFT и соблюдению санкций для разрешенных платежных эмитентов стабильных монет» (Permitted Payment Stablecoin Issuer Anti-Money Laundering/Countering the Financing of Terrorism Program and Sanctions Compliance Program Requirements). Далее — «проект правил» или «правила».

2.1 Основные положения проекта правил

В целом, проект правил сосредоточен на пяти ключевых аспектах:

(1) Включение эмитентов стабильных монет в определение «финансовых учреждений» по Закону о банковской тайне, с четким разграничением с рамками денежных служб (MSB);

(2) Установление требований к AML/CFT, сопоставимых с банковскими стандартами, с акцентом на процедуры клиентского дилижента;

(3) Определение границ обязательств по отчетности о подозрительной деятельности (SAR) для эмитентов в первичном и вторичном рынках;

(4) В соответствии с законом GENIUS, ввести нормативные требования к созданию плана соблюдения санкций OFAC, включающего пять ключевых элементов;

(5) Обязать эмитентов обладать техническими возможностями для блокировки, отказа и предотвращения нарушений, включая учет транзакций на вторичном рынке.

2.2 Правовой статус эмитента стабильных монет

2.2.1 Планируется включение эмитентов в категорию «финансовых учреждений»

Главное отличие проекта правил — это включение эмитентов стабильных монет в определение «финансовых учреждений» по Закону о банковской тайне. Если правила будут приняты, регулирование эмитентов будет приближено к стандартам традиционных финансовых институтов.

До принятия закона GENIUS эмитенты стабильных монет на федеральном уровне рассматривались как денежные службы (MSB), подлежащие регистрации в FinCEN и проверкам IRS. В проекте правил FinCEN передает ответственность за AML/CFT регулирование эмитентов на соответствующие федеральные органы: Федеральный квалифицированный эмитент платежных стабильных монет (Federal Qualified Payment Stablecoins Issuer, FQPSI) будет регулироваться Управлением по контролю за национальной валютой (OCC), а регулирование дочерних компаний депозитарных учреждений (IDIs) — их соответствующими федеральными банками. Для «штатных эмитентов» (State Qualified Payment Stablecoin Issuer, SQPSI), находящихся под регулированием штатов, проверка соблюдения требований по Закону о банковской тайне останется за IRS.

2.2.2 Разграничение эмитентов и MSB

Правила также изменяют определение MSB, исключая эмитентов стабильных монет из этой категории. Это делается для предотвращения двойного регулирования и создания независимых стандартов соответствия, не основанных на исторической рамке MSB. В правилах FinCEN ссылается на соответствующие полномочия, признавая деятельность эмитентов стабильных монет как «аналогичную или связанную» с традиционными финансовыми учреждениями, что служит основанием для их регулирования.

2.2.3 Требования к техническим возможностям эмитентов

Закон GENIUS требует, чтобы эмитенты обладали возможностью блокировать, отказать и предотвращать нарушения транзакций. В проекте правил это дополнительно уточняется: такие требования распространяются не только на первичный рынок (эмиссию и выкуп), но и на вторичный — межтрехсторонние транзакции. В правилах указано, что «технические возможности, политики и процедуры эмитента должны охватывать транзакции, осуществляемые через эмитент, а также взаимодействия с умными контрактами третьих сторон».

На практике это означает, что эмитенты должны подтвердить наличие возможностей для блокировки, замораживания и отказа в отношении конкретных или запрещенных транзакций, а также выполнения законных приказов. Если проект правил будет принят, эмитенты, не способные технически обеспечить такие меры, должны будут обновить или переработать свои умные контракты для соответствия требованиям.

3. Двойственная система обязательств по соблюдению правил

После определения правового статуса эмитентов, проект правил вводит параллельные и дополняющие друг друга обязательства: AML/CFT и санкционные меры. Первая — под руководством FinCEN, вторая — под руководством OFAC. Первая направлена на предотвращение отмывания денег, мошенничества и финансирования терроризма, вторая — на блокирование сделок с санкционированными субъектами.

3.1 Требования FinCEN по AML/CFT

В рамках проекта правил FinCEN требует, чтобы эмитенты стабилок разработали и поддерживали эффективные планы AML/CFT. В частности, план должен включать процедуры клиентского дилижента и четко определять границы обязательств по отчетности о подозрительной деятельности в первичном и вторичном рынках.

3.1.1 Требования к клиентскому дилиженту

В существующей системе «клиентский дилижент» (Customer Due Diligence, CDD) — это обязательный элемент AML/CFT для банков, а для MSB он не был полностью реализован и ограничивался идентификацией клиента. После исключения эмитентов из категории MSB FinCEN потребует от них внедрения постоянного клиентского дилижента. В проекте правил выделены три уровня требований:

(1) Понимание характера и целей отношений с клиентом для формирования профиля риска;

(2) Постоянный мониторинг транзакций для выявления и сообщения о подозрительных операциях;

(3) Обновление и поддержание информации о клиентах, включая сведения о бенефициарных владельцах юридических лиц.

Бенефициарными владельцами считаются физические лица, владеющие более 25% акций, и контролирующие лица. Таким образом, требования к эмитентам по AML/CFT существенно повышаются и приближаются к банковским стандартам.

3.1.2 Обязанности по отчетности о подозрительной деятельности

Проект правил требует от эмитентов подавать отчеты о подозрительных транзакциях (SAR) по первичному рынку при сумме свыше 5000 долларов. Этот порог выше текущего для MSB (2000 долларов) и соответствует требованиям банков и брокеров. В объяснении FinCEN указано, что такая корректировка обусловлена необходимостью внедрения процедур идентификации клиентов, редкостью низкоуровневых транзакций на первичном рынке и отсутствием у эмитентов типичных для MSB агентских отношений. В отношении вторичного рынка предусмотрены исключения: транзакции между третьими сторонами, осуществляемые через умные контракты, не требуют немедленной подачи SAR.

Что касается исключений, FinCEN отмечает, что мониторинг всех цепочных переводов и обязательная отчетность о подозрительных сделках могут привести к двум проблемам: невозможности идентифицировать участников транзакций и риску «защитных» отчетов, которые могут засорить систему ложными тревогами. Поэтому правила четко ограничивают обязательства по SAR, сохраняя за эмитентами возможность технически блокировать или отклонять транзакции, а также выполнять судебные или административные приказы.

3.2 План соблюдения санкций OFAC

В отличие от требований FinCEN, план санкционного соблюдения OFAC ориентирован на профилактику и предполагает строгую ответственность. В проекте правил пять ключевых элементов плана включены в нормативные требования:

(1) Высшее руководство и организационная приверженность;

(2) Оценка рисков;

(3) Внутренний контроль;

(4) Тестирование и аудит;

(5) Обучение.

Под «активностями, связанными со стабильными монетами», понимаются все операции — от эмиссии до вывода из обращения, — связанные с выпуском, торговлей, хранением, переводом, выкупом или иными действиями, независимо от рынка. Это означает, что эмитенты должны осуществлять санкционный скрининг своих токенов даже при транзакциях между третьими сторонами, если они связаны с их стабильными монетами и проходят через их умные контракты. За нарушения предусмотрены штрафы: до 100 тысяч долларов в день за серьезные нарушения, и дополнительно по 100 тысяч за каждое нарушение, о котором знали или должны были знать. В условиях строгой ответственности OFAC, нарушение влечет гражданскую ответственность независимо от осведомленности.

4. Вызовы для эмитентов: количественная оценка затрат на соблюдение правил

Для эмитентов стабильных монет новые правила формализуют и количественно оценивают затраты на соблюдение требований, что повышает входные барьеры на рынок. Согласно анализу FinCEN и OFAC, в первый год расходы на соблюдение для каждого небанковского эмитента составят примерно 52 453 доллара, а для банковских — около 24 983 долларов. Значительная разница связана с наличием у банков уже существующих систем и команд по AML/CFT и санкциям, тогда как небанковским эмитентам придется создавать инфраструктуру с нуля. Также потребуется вложение 10–20 тысяч долларов в первый год для блокчейн-аналитики, программного обеспечения для санкционного скрининга и систем мониторинга транзакций.

Для малых субъектов, по стандарту, активы которых ниже 200 миллионов долларов, предусмотрена особая категория — «малые субъекты». Из примерно 50 потенциальных эмитентов, около 19 попадают под эту категорию. Для них затраты на соблюдение в первый год могут составлять 1–3% от годового дохода. Хотя этот показатель не обязательно создает барьер для входа, малым эмитентам придется учитывать эти расходы в своей бизнес-модели, что может повлиять на стратегию выпуска и доходность.

5. Итоги

Анализ опубликованного текста показывает, что совместный проект правил FinCEN и OFAC не решает сразу все вопросы регулирования стабильных монет, а конкретизирует требования по AML/CFT, санкциям и отчетности о подозрительной деятельности. Для рынка США важным станет внедрение технических систем, клиентского менеджмента и систем соблюдения правил, которые войдут в условия допуска на рынок. Однако проект правил еще находится в стадии общественного обсуждения, и окончательный текст может быть скорректирован, в том числе по вопросам требований к вторичному рынку, границам клиентского дилижента и санкционных мер. Установление полноценной системы двойных обязательств — под контролем — остается предметом наблюдения. В долгосрочной перспективе, при реализации мер по закону GENIUS, ясное и четкое регулирование с четкими полномочиями может стать ключом к интеграции стабильных монет в глобальную финансовую инфраструктуру.