美国国会研究处：GENIUS法案速览

作者：Paul Tierno，美国国会研究处

在5月8日的挫折之后，5月19日美国参议院投票通过S.1582号法案（即2025年美国稳定币引导与创新法案“Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act of 2025”，简称GENIUS法案）的cloture动议（注： cloture程序为结束辩论、交付表决的程序）。GENIUS法案旨在建立一套监管稳定币的制度。

发行支付稳定币的要求

S.1582法案将 “支付稳定币”定义为用于支付或结算、可按预定固定金额（如 1 美元）赎回的数字资产。发行方需为每发行 1 美元稳定币持有至少 1 美元的合规储备。法案规定，**合规储备仅限于硬币和货币、在银行及信用社的保险存款、短期国债、以国债为抵押的回购协议（repo）和逆回购协议（reverse repos）、政府货币市场基金、央行储备，以及监管机构批准的其他类似政府发行资产。**发行方仅可将储备资产用于特定活动，包括赎回稳定币、作为回购和逆回购协议的抵押品等。法案要求联邦和州监管机构为联邦和州稳定币发行方制定专门的资本、流动性和风险管理规则，但稳定币发行方无需遵守适用于传统银行的监管资本标准。

发行方需制定并披露稳定币赎回程序，并定期发布流通中稳定币数量及储备构成的报告，报告需由高管认证并由注册公共会计师事务所 “审查”。流通中稳定币超过 500 亿美元的发行方，需提交经审计的年度财务报表。

发行方需遵守《银行保密法》，金融犯罪执法网络（FinCEN）需制定专门的反洗钱规则。S.1582 法案要求 FinCEN 推动 “检测涉及数字资产非法活动的新方法”。发行方需认证已实施反洗钱和制裁合规计划。法案禁止曾被判犯有特定金融犯罪的个人担任发行方的高管或董事。

稳定币可由银行和信用社（通过子公司）或非银行机构（不限于金融企业）发行，各类发行主体均需向相应的联邦监管机构注册（监管机构根据主体类型，由联邦银行业监管机构之一担任）。监管机构将评估发行方是否满足基线要求（如上文所述）。若申请在 120 天内未获处理，则视为自动批准。监管机构需说明拒绝理由，并允许申请人上诉。

对于流通中稳定币不足 100 亿美元的非银行发行方，法案允许其选择州监管体系，但需经财政部长、美联储主席和联邦存款保险公司主席认定，该州监管制度与联邦制度 “实质相似”。

联邦监督与执法体系：

选择联邦监管体系或流通中稳定币超过 100 亿美元的银行或非银行发行方，将由其所属银行或信用社的监管机构进行监督（非银行发行方由货币监理署OCC监督），监管机构将评估发行方的财务状况、对机构及金融体系安全稳健性的风险，以及风险管理系统。

所有联邦监管体系下的稳定币发行方，均需向其主要联邦监管机构提交报告，并可能接受监管机构的检查。

若监管机构认定发行方违反法案要求或监管机构设定的任何书面条件，有权阻止发行方继续发行稳定币或采取其他执法行动。

州监管体系

流通中稳定币不足 100 亿美元的非银行发行方可选择州监管体系。若其规模超过该阈值，需转为联邦与州监管机构共同管理的联邦监管体系，除非获得联邦监管机构的豁免。

监督与执法

州监管机构对所有州发行方拥有 “监督、检查和执法权”，但法案允许州监管机构将这些权力让渡给美联储。法案还允许美联储或 OCC 在 “异常紧急情况” 下对州发行方采取执法行动。

外国发行方

法案规定，稳定币向美国境内的 “发行和销售” 需在法案生效后三年内仅限于合规的美国境内发行方。财政部可在与联邦稳定币监管机构协商后，与被认定为监管 “可比” 美国的司法管辖区达成 “互惠” 协议。来自具备冻结交易技术能力并遵守合法指令的合格司法管辖区的稳定币，经 OCC 注册并接受持续监管，且在美金融机构持有足够储备以满足美国境内赎回需求的，可在美国交易、与美元稳定币互操作并用于国际交易。法案授权财政部长及其他机构豁免外国发行方和销售稳定币的数字资产提供商的多项要求。

其他条款

法案为稳定币资产和储备托管人制定规则，托管人可以是发行方或非发行方，但需受联邦或州银行业监管机构、美国证券交易委员会或商品期货交易委员会监管。法案禁止托管人将自有资金与客户资金混同（特殊情况除外）。法案允许银行托管稳定币和储备、使用区块链技术，并发行代币化存款。

此法案赋予稳定币持有者在发行方破产时对其他所有债权的优先受偿权，并对破产法进行了修订。

此法案明确支付稳定币不属于证券或商品，且不享受联邦保险。

S.1582 的一项条款指出，现行伦理法律和法规禁止高级行政官员发行稳定币。